В пятницу вечером Европейская комиссия "За демократию через право", более известная под названием "Венецианская комиссия" одобрила экспертное заключение относительно языковых положений украинского закона "Об образовании". Этот документ является достаточно объемным, его объем - около 25 страниц, и с практической точки зрения наиболее интересным является заключительная часть документа, которая содержит выводы и рекомендации для Украины. Именно на эти положения будут ссылаться как украинское правительство, так и правительства наших соседей.
Официально вывод "Венецианки" будет опубликован в понедельник. "Европейская правда" подготовила полный перевод документа, с учетом изменений, внесенных в Венеции.
*****
Венецианская комиссия рассмотрела положения, касающиеся языка образования в новом Законе об образовании, принятом Верховной Радой Украины 5 сентября 2017 года.
С тех пор как Украина обрела независимость, языковая проблема всегда была заметной в национальных дебатах. Этот вопрос с полным правом считали важным фактором – если не главным фактором в вопросе развития государства и нации.
В то же время надо признать, что в специфическом демографическом, социальном и геополитическом контексте, который сложился в Украине, разработка языковой политики, способной отвечать на разнообразные ожидания и интересы в украинском обществе, учитывать стандарты и лингвистические права и большинства, и меньшинства, со всем отличием исторических данных, ожиданий и потребностей, является сложной задачей.
А в ситуации, которая сложилась в стране сейчас, это утверждение тем более верно.
Венецианская комиссия хотела бы подчеркнуть так же, как говорила об этом в предыдущих выводах, что содействие усилению государственного языка и ее обязательность для всех граждан является законной и даже похвальной целью государства.
То же касается государственных мер для изучения языка всеми гражданами, которые являются путем к преодолению существующих неровностей и способствуют более эффективной интеграции в обществе лиц, относящихся к национальным меньшинствам.
Хотя проведение всеобъемлющей реформы украинской системы образования, похоже, воспринимается в целом положительно, новый Закон об образовании предлагает также новые принципы использования языков для получения образования и языков как предмета обучения. В частности, статья 7 нового закона, уменьшив объемы образования на языках меньшинств, особенно после завершения начальной школы, вызвала сильную критику и протесты как на внутреннем, так и на международном уровнях.
Эта критика в значительной степени оправдана, по ряду причин.
Та редакция статьи, которая была принята, существенно отличается от проекта, по которому проходили консультации с меньшинствами. Статья 7 содержит важные двусмысленности и, как представляется, не обеспечивает соблюдение ключевых принципов, необходимых для выполнения рамочного закона при применении международных и конституционных обязательств страны. Вместе с тем она содержит определенные гарантии относительно образования на языках меньшинств, но преимущественно ограничена начальным образованием. Точный объем таких гарантий не настолько предельно ясен, как это должно быть в законе. Принятая редакция действительно позволяет радикально изменить предыдущий языковой режим, по крайней мере в среднем образовании, приведя его к системе, ориентированной на обязательное использование украинского языка в качестве языка обучения.
Если это произойдет, это приведет к серьезному уменьшению возможностей, предоставляемых лицам, которые принадлежат к национальным меньшинствам, для обучения на их языках, что составляет непропорциональное вмешательство в существующие права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Кроме того, короткий срок внедрения новых правил вызывает серьезные опасения относительно качества образования.
С другой стороны, поскольку статья 7 устанавливает рамочную законодательную базу, и за то, что она не отмечает детали, как именно она должна быть реализована, существует достаточно пространства для такого ее толкования и применения, которое больше отвечает требованиям защиты национальных меньшинств.
Венецианская комиссия приветствует то, что украинская власть готова использовать такие возможности.
В начальном образовании статья 7 содержит определенные гарантии только относительно продолжения обучения на языках меньшинств, но это не является препятствием.
Венецианская комиссия понимает, что украинская власть намерена продолжать преподавание большинства предметов на языках меньшинств в конкретных классах для национальных меньшинств.
В средней школе (после начальной) статья 7 ставит целью однозначное повышение роли государственного языка и уменьшение роли языков меньшинств, но также оставляет возможности для определенной гибкости. Закон об образовании является рамочным законом, а закон о среднем образовании, который еще должен быть одобрен, мог бы предусматривать более детальные и более сбалансированные решения.
Если бы закон был имплементирован таким образом, что языки меньшинств преподавались лишь как предмет, без возможности изучать другие предметы на языках меньшинств, это явно было бы непропорциональным вмешательством в существующие права меньшинств. Однако параграф 4 статьи 7 предусматривает правовую основу для преподавания других предметов официальными языками ЕС.
Намерение украинской власти, по сути, заключается в использовании этого положения, чтобы обеспечить преподавание других предметов на этих языках.
Это может быть приемлемым решением для этих языков, но лишь при наличии достаточных гарантий в законодательстве относительно того, что объем изучения этих языков будет достаточным для получения высокого уровня устного и письменного владения языком, достаточного для решения сложных вопросов. Эти гарантии должны быть согласованы в ходе адекватных консультаций с меньшинствами.
Двусторонние переговоры с государствами-членами ЕС, которым соответствуют эти меньшинства, могут предоставить полезную помощь в выполнении статьи 7.
Однако этот пункт не предусматривает решения для языков, которые не являются официальными языками ЕС, в частности для русского, как наиболее широко используемого в Украине языка после государственного. Менее благоприятное отношение к этим языкам трудно оправдать, и поэтому оно является дискриминационным. Учитывая эти соображения, корректным решением было бы внесение поправок в статью 7, которые заменили бы это положение более сбалансированным и четко сформулированным.
Вопрос дискриминации языков других меньшинств, которые не являются официальными языками ЕС, также должен быть решен во время такого пересмотра.
Кроме того, многие вопросы могут также немедленно рассматриваться через другие законодательные акты и при выполнении ст. 7 в том виде, в каком она принята - в том числе через принятие закона "О среднем образовании". В связи с этим Венецианская комиссия рекомендует, в частности:
- в полной мере использовать гибкость, предусмотренную п. 4 ст. 7, при принятии имплементационного законодательства для обеспечения значительного уровня преподавания официальными языками ЕС для соответствующих меньшинств;
- продолжать обеспечивать достаточную долю образования на языках меньшинств в начальной и средней школе, в дополнение к изучению государственного языка;
- улучшить качество преподавания государственного языка (для представителей меньшинств. – ред.);
- внести изменения в переходных положениях закона "Об образовании", обеспечив более длительный переходный период для постепенного осуществления реформы;
- освободить частные школы от новых языковых требований согласно статье 13 Рамочной конвенции;
- начать в рамках выполнения нового закона "Об образовании" новый диалог с представителями национальных меньшинств и всех заинтересованных сторон относительно языкового вопроса в образовании.
- обеспечить, чтобы исполнение Закона не угрожало сохранению культурного наследия меньшинств и непрерывности изучения языков меньшинств в традиционных школах.
Венецианская комиссия и Генеральная дирекция по вопросам демократии Совета Европы остаются в распоряжении украинской власти для любой необходимой дальнейшей помощи.
