Суббота,
19 августа 2017
Наши сообщества

Административно-территориальное реформаторство как внутренняя геополитика

На днях была поднята очередная информационная волна по поводу готовящейся властью административно-территориальной реформы. Резонанс она вызвала намного больший, чем предыдущая, имевшая место еще в марте месяце.

…Хотя, казалось бы, должно было быть наоборот. Достаточно сказать, что информповодом для первой волны стало заседание Совета регионов, на котором проект реформы представил премьер Азаров, а для второй – газетная статья далеко не самого известного и влиятельного регионала Сергея Гриневецкого.

Карта Украины
Карта Украины  

Как правильно гнать волну

Тем не менее, майская статья Гриневецкого наделала намного больше шума, чем мартовское выступление Азарова. В марте политолог Кость Бондаренко назвал подход правительства «абсолютно правильным, практически европейским» и предположил, что «с такой точкой зрения согласятся и представители оппозиции». От представителей оппозиции в ответ не последовало не только согласия, в которое могли верить лишь наивные провластные эксперты, да и то вряд ли искренне. Не последовало вообще сколько-нибудь заметной реакции. На майскую статью комментарии оппозиционеров посыпались как из рога изобилия. Суть их кратко выразил Николай Томенко, заявивший, что реформа приведет к «усилению авторитарных тенденций» и «уничтожению местного самоуправления».

Чем же вызвана столь разная реакция? Дело в том, что в выступлении Азарова не было тех «вкусностей», которые можно смачно зачерпнуть лопатой и с размахом швырнуть в вентилятор общественного мнения, чтобы наслаждаться реакцией. В статье Гриневецкого они есть. Одно дело – рассуждения о необходимости реформирования громоздкой, разбалансированной, неэффективной и устаревшей административно-территориальной структуры украинского государства. О них слышали все и неоднократно от всех правительств, начиная со времен президентства Кравчука. Возражений по этому поводу ни у кого нет, и это совершенно справедливо. Но при этом нет и доверия реформаторам в плане искренности их намерений, чистоты помыслов и благородства целей. И это тоже справедливо – реформаторы вполне заслужили подобное отношение.

Сергей Гриневецкий и Инна Богословская
Сергей Гриневецкий и Инна Богословская

Совершенно другое дело, когда просачивается информация о конкретном содержании реформаторских проектов, которую можно трансформировать в броский новостной заголовок. И не так важно уже, что реформа ни шатко, ни валко идет себе уже с 2012 года (подготовительный этап ее был запланирован на 2012 – 2014, а этап внедрения на 2015 – 2017), и что для ее окончательного осуществления регионалам надо еще победить на президентских выборах и принять новую конституцию. Или, как минимум, внести существенные изменения в действующую.

Важнее, что в статье Гриневецкого имеются цифры. Со ссылкой на неназванных ученых, пусть даже и не британских, говорится, что вместо ныне существующих 24 областей страна будет разделена на 8 регионов, в состав которых и войдут нынешние области. Эти цифры и стали для критиков поводом, за который можно ухватиться, дабы вывести коварных реформаторов на чистую воду. Подробнее об этом будет сказано ниже, а пока вспомним, как цифры стали поводом для торпедирования еще одной административно-территориальной реформы во времена президента Ющенко.

Негативный опыт Романа Бессмертного

Серьезность подхода к столь непростому делу, как перекраивание территориальных границ и перераспределение административных полномочий, при Ющенко подчеркивалась тем, что в правительстве за реформу отвечал специально назначенный человек в статусе вице-премьера. Эта роль досталась Роману Бессмертному. В его концепции тоже было много правильных слов о европейском опыте, необходимости упрощения структуры и приближения власти к гражданину. Имелась и трехуровневая схема «община – район – регион», которая присутствует в нынешней правительственной концепции.

Обвинения на Бессмертного посыпались, когда зазвучали цифры. Для упрощения и оптимизации вице-премьер по территориально-административной реформе предлагал обозначить нижний предел количества населения для административных единиц каждого уровня. Так в громаду должно было входить не менее 5 тысяч жителей, в район – не менее 70 тысяч, и в регион – не менее 750 тысяч. Предполагалось и выделение отдельных городов-районов и городов-регионов с соответствующим количеством населения.

Количество регионов по реформе Бессмертного должно было не уменьшиться, как это предполагается сейчас, а увеличиться. Но, как и сейчас, это стало поводом обвинить его в лоббировании конъюнктурных интересов центральной власти и наступлении на права регионов и местного самоуправления. На юго-востоке реформу встретили в штыки, как попытку раздробить регионы этой части страны, лишив их возможности проводить какую-либо самостоятельную политику. В качестве отдельных городов-регионов планировалось выделить Донецк, Харьков, Запорожье, Одессу, Днепропетровск, Львов и Кривой Рог, а Донецкую область вообще упразднить, разделив ее на две с центрами в Мариуполе и Краматорске.

Негативно отнеслись к реформе и в других частях страны, а соответствующая работа с общественным мнением привела к тому, что вице-премьер подвергся обструкции местных жителей, даже когда пытался презентовать свой проект в родном поселке на Киевщине. Постепенно идея сошла на нет, Роман Бессмертный подал в отставку и ушел возглавлять штаб своей политической силы на парламентские выборы, а его пост в правительстве был упразднен за ненадобностью.

Другими цифрами, погубившими проект Бессмертного в глазах общественного мнения и политических оппонентов, исчислялись время и деньги. Правительство утверждало, что на реформу потребуется семь миллиардов гривень, и осуществить ее нужно до парламентских выборов 2006 года. Между тем на административно-территориальную реформу в Польше понадобилось семь лет, и обошлась она в 10-12 миллиардов, только не гривень, а долларов. Таких денег у украинского правительства не было тогда, нет и сейчас.

Цифры и факты

Упомянутая реформа в Польше привела к сокращению воеводств с 48 до 16 и преобразованию повитов в гмины. То есть в нашей терминологии было сокращено количество областей и укрупнены районы. Сейчас намереваются создать 8 регионов вместо 41 уезда в Румынии. 8 регионов упоминаются и в статье Гриневецкого применительно к украинской реформе. За эту цифру ухватились с таким энтузиазмом, что не сразу заметили, что регионов предполагается все-таки девять, - неназванные ученые не решились-таки посягать на статус Крымской автономии. При этом ничего не сказано о статусе Севастополя, как, кстати, и Киева.

Итак, кроме существующей АР Крым, будущую карту административно-территориального устройства Украины могут украсить собой: Карпатский регион (нынешние Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая и Закарпатская области), Полесский регион (Волынская, Ривненская и Житомирская области), Подольский регион (Винницкая, Хмельницкая и Тернопольская), Киевский регион (Киевская, Кировоградская, Черкасская и Черниговская), Причерноморский регион (Одесская, Херсонская и Николаевская), Приднепровский регион (Днепропетровская и Запорожская), Слобожанский регион (Харьковская, Сумская и Полтавская) и Донецкий регион (Донецкая и Луганская области).

Оппозиционные критики, держа в уме прежде всего перспективу федерализации страны, обратили внимание на нечетное число будущих вероятных субъектов гипотетической федерации с двухпалатным парламентом – пять восточных, если считать Крым, против четырех западных, если не считать Киев. Если же Киев рассматривать в качестве отдельного субъекта, то получается пять на пять. При этом 2 миллиона 814 тысяч киевлян получат такое же представительство, как 2 миллиона 344 тысячи крымчан и севастопольцев.

Впрочем, в предлагаемом районировании имеются и более существенные диспропорции по количеству населения. Донецкий регион с его 6 миллионами 671 тысячей превышает Полесский (3 млн. 465 тыс.) почти в два раза. Если к 5 млн. 85 тыс. Киевского региона добавить население самого Киева, получится почти восьмимиллионный монстр, в то время как население Причерноморского региона составляет 4 млн. 648 тыс., а Подольского еще меньше – 4 млн. 33 тыс. Стоит также упомянуть, что население восточных регионов, даже без Крыма, превышает население западных, даже вместе с Киевом.

Вряд ли затеянная перекройка ставила своей задачей соблюдение традиционного историко-культурного регионального деления. Поэтому не стоит очень уж обвинять авторов в отклонениях от него. Но при этом бросаются в глаза попытки подойти к проблеме конъюнктурно. Так, соединение в Слобожанский регион традиционно бело-голубого Харькова и оранжевых в последнее десятилетие Сум обеспечит доминирование правящей партии по региону в целом. А присоединение к нему никогда не входившей в классическую Слобожанщину Полтавы явно продиктовано принципом «а кого еще». В то же время объединение в шестимиллионный Карпатский регион галичанских Львовщины и Ивано-Франковщины с многонациональными Буковиной и Закарпатьем может запросто подкинуть проблем будущему руководству этого насыщенного потенциальными противоречиями геополитического образования, а центральной власти позволит периодически вмешиваться в ситуацию в качестве арбитра с выгодой для себя.

Это не единственные недостатки районирования, чреватые тем, что реформа наткнется на значительное сопротивление. Но самые глубокие окопы этого сопротивления будут пролегать совсем на другом фронте – на уровне сельских и поселковых советов. Именно они являются распорядителями и фактическими хозяевами земли, последней инстанцией принимающей решение о выделении участков под застройку, в аренду и т.п. Слияние и укрупнение территориальных громад лишает их возможности контролировать столь ценный ресурс. Следует напомнить, что с приватизацией газовой трубы земля остается последним, что еще можно продать с выгодой для себя, и желающих эту выгоду получить более чем достаточно.

Игорь Гридасов

Читайте о самых важных и интересных событиях в УНИАН Telegram и Viber
Если вы заметили ошибку, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter

Нравится ли Вам новый сайт?
Оставьте свое мнение