Новый регламент Верховной Рады: устав закрытой корпорации

На ближайший период регламент ВР от 16 марта 2006 года будет оставаться действующим документом. Но – и это принципиально – лишь как внутренний устав Верховной Рады, а не как закон, действие которого распространяется на всю страну и на другие ветви власти...

16 марта, в предпоследний день последней недели своей каденции Верховная Рада четвертого созыва приняла новый регламент. В настоящем долгожданном документе законодатели должны были формализировать достаточно много политических новаций, которые сами же создали на протяжении последних более чем 10 лет, когда жили за “уставом” еще “доконституционного” периода.

Прежде всего от регламента ожидали четкой процедуры образования правящей парламентской коалиции и коалиционного правительства, что их родила новая Конституция. Именно в регламенте должна была быть наконец зафиксирована и обусловлена соответствующими правами и обязанностями жизнедеятельность политической оппозиции. Новый документ также должен был бы более обстоятельно оформить отношения парламента с Президентом, судебной ветвью власти и остальными государственными институциями.

К сожалению, такого концептуального задания новый регламент не выполнил.

Юридически статус регламента Верховной Рады ограничен уже тем, что документ не является законом Украины, а лишь постановлением.

Как объяснил один из его главных авторов, первый вице-спикер Адам Мартынюк такое “усекновение” объясняется желанием избежать необходимости подавать регламент ВР на подпись Президенту, как это необходимо относительно законов. Мол, не нужно Президенту вмешиваться во внутренние депутатские дела, потому что депутаты же не лезут в благоустройство деятельности секретариата Президента, Кабмина и тому подобное... На этой фразе Мартынюк немного запнулся, потому что, кажется, понял: ничего позитивного в том, что Верховная Рада не принимает закона о Президенте, где расписана и деятельность секретариата, а также закона о Кабинете министров, – нет. Напротив, непринятие данных законов является пренебрежением конституционными долгами законодательного органа.

Руководствуясь такими мотивами еще во времена Кучмы, депутаты заложили “незаконный” статус регламента непосредственно в обновленную Конституцию, вычеркивая из всех статей слово “закон” рядом со словом “регламент”.

И – ошиблись. Потому что в статье 92 Конституции, которую не пересматривали, речь идет о том, что организация и порядок деятельности Верховной Рады относятся к исключительному определению законами Украины. Следовательно, есть все основания считать, что принятый регламент является антиконституционным документом...

Собственно, на этом рассмотрение нового документа можно было бы считать завершенным и ожидать, когда Конституционный суд упразднит его действие, если бы не ряд известных обстоятельств, начиная с отсутствия Конституционного суда как такого...

Потому на ближайший период регламент ВР от 16 марта 2006 года будет оставаться действующим документом. Но – и это принципиально – лишь как внутренний устав Верховной Рады, а не как закон, действие которого распространяется на всю страну и на другие ветви власти.

Такой ограниченный объем правового поля, на котором действует регламент ВР, обесценивает значительную часть заложенных в нем процедур, особенно относительно взаимодействия парламента с другими ветвями власти.

В частности, если уже речь идет о Президенте, - на него никоим образом не могут распространяться предписания регламента ВР, которыми определяются, скажем, сроки представления кадровых предложений на утверждение депутатов, выступления Президента в парламенте, если они не обусловлены Конституцией, и такое др.

Первым примером такой независимости Президента от парламентских процедур может стать отказ Ющенко от провозглашения внеочередного послания к ВР относительно внешней и внутренней политики, прописанное в регламенте для начала работы первой сессии новоизбранной ВР. Это состоится лишь при доброй воле гаранта и при определенной политической конфигурации нового Совета, а не под принуждением формальным.

Или возьмем сроки представления на рассмотрение ВР согласованной кандидатуры на должность премьер-министра. Конституция предусматривает двухмесячный срок после образования коалиции, по завершении которого парламент, если он не утвердил коалиционное правительство, должен быть распущен.

Регламент будто нормирует этот вопрос: Президенту предоставляется не более как 15 календарных дней на то, чтобы внести на утверждение ВР согласованную коалицией кандидатуру премьера. Но эти 15 дней для Президента не являются обязательными! Потому что регламент – не закон, а внутренний устав парламента - и не больше.

Следовательно, в случае наличия политических оснований Президент может пренебречь нормой регламента и поступить так, как рассказал на недавней пресс-конференции премьер Юрий Єхануров: подать кандидатуру на должность премьера, скажем, аж на 58  - 59-й день. То есть когда у депутатов не останется времени ни на какие размышления, а главное – на последующее формирование остального состава правительства!

Поэтому если авторы новой Конституции и регламента надеялись совсем лишить Президента влияния на персональный состав правительства – то они очень ошиблись.  И больше: ради давления на коалицию Президент сможет в полной мере использовать конституционную угрозу роспуска парламента.

Правда, по крайней мере одна мечта депутатов всех созывов в новом документе осуществилась: полностью и тщательным образом очерчена процедура импичмента. А когда взвесить, что одновременно ВР приняла и закон о специальных и следственных комиссиях, среди которых, – и комиссия по импичменту, то можно считать, будто над Ющенко (почему-то для Кучмы не успели) таки подвесили здоровенный меч “дамокла”.

И это можно было бы считать настоящим противовесом гаранту на все случаи его нежелания сотрудничать с парламентом, если бы не все те же изъяны регламента как документа сугубо внутреннего. Вещь, как известно, в том, что к процедуре импичмента имеют отношение еще и Конституционный и Верховный суды.

Актуальнее всего и наиболее интересен на данный момент вопрос, затронутый в регламенте, – формирование коалиции и коалиционного правительства.

Коалиция – это действительно сугубо внутреннее дело ВР, после того, как избиратели сказали собственное слово.

Интересно, что регламент следом за Конституцией, написанной теми же руками, подчеркивает отделенность парламентского существования коалиции от внешнего мира, называя ее “коалицией фракций”. Не партий и блоков, не политических сил (чей корень находится в обществе), а сугубо парламентских структур – фракций. Такое себе подсознательное напоминание то ли о своем высочестве, то ли об ограниченности...

Характерной чертой процедуры формирования коалиции фракций, записанной в регламенте, является фиксация ее шаткости и временности. Никаких преференций для победителей выборов, кроме заложенного и в Конституцию случая, когда одна фракция набирает 226 или больше голосов и замещает собой всю коалицию. С другой стороны, очень легкая процедура развала коалиции: любая фракция, предупредив остальные за 10 дней, может из нее пойти и ее тем самым разрушить.

Интересно, между прочим, что единственная фракция, которую эта легкость разрушения встревожила, – “Регионы Украины”. Причины понятны: есть опасение, что когда после выборов “регионалам” и дадут немного “порулить”, то лишь немного... Со своей стороны, такого намерения, между прочим, не скрывали представители одной из владычиц потенциальной “золотой акции “– СПУ.

Интересно выглядит процедура исключения какой-то фракции из коалиции по решению остальных участников. Очень, очень странная норма... Я уже не говорю, что о существовании чего-то подобного в европейской практике слышать не приходилось.

Но даже формальной логики в этой процедуре нет: ведь создается коалиция при добровольном согласии каждого субъекта, так как же можно обратный процесс выхода из коалиции строить на принудительной процедуре? Тем более, что о формальных мотивах и условиях такого принуждения в регламенте не идет речь...

А речь идет об откровенной манипуляции коалицией, которая не имеет ни одного отношения к программным принципам, общность которых согласовывается во время ее создания. И куда тянутся нити этой манипуляции – можно лишь догадываться...

Одно слово, в ключевом разделе регламентации деятельности нового политического института - парламентской коалиции  – авторы из теперешней ВР продемонстрировали узкий и конъюнктурный подход. Но еще хуже и просто беспомощно следует считать описание регламентом отношений коалиции с создаваемым ею же правительством.

Собственно, этих отношений практически не существует. Кроме уже упоминавшейся процедуры назначения премьер-министра, совсем не детализирована процедура назначения министров. Кроме кандидатур министров обороны и иностранных дел, которые подаются Президентом, относительно остальных все члены Кабмина даже не указаны, персонально ли, списком ли они утверждаются. Хотя можно догадаться: коалиционный принцип требует именно пакетного утверждения министров. Но об этом ничего не написано, вместо этого предусмотрена странная процедура отозвания министров, назначенных по предложению определенной фракции, если она вышла из коалиции...

То есть автоматической отставки правительства в связи с распадом коалиции не предусмотрено. А предлагается своеобразная ротация как самой коалиции, так и состава правительства. Но при сохранении на должности премьер-министра выходит, что в процессе такой ротации фактически нивелируется идея политической конфигурации правительства.

Нужно признать, что эта алогичность заложена и в самой Конституции, а регламент лишь подчеркивает условность и несовершенство того “типа” парламентского правления, которое вымышлено для Украины в разгар политической борьбы.

Странно, но эта борьба так ничем и не завершилась относительно... политической оппозиции, о которой в регламенте нет ни одного слова, не говоря уже о формализации ее прав и специальных процедур защиты интересов меньшинства украинских граждан, которых она представляет. Возможно, это объясняется заложенной в регламент текучестью и изменчивостью конфигурации правящей коалиции. Через что практически каждая фракция имеет шанс попасть и в коалицию, и в оппозицию по очереди.

Относительно внутренней структуры парламента, заложенной в регламент, то она являет собой какой-то слоеный пирог. Ведь имеет не коалицию и оппозицию, а коалицию фракций, одновременно построенную на персональном членстве депутатов, Совет коалиции, плюс согласительный совет председателей комитетов и фракций, плюс самостоятельное руководство ВР в лице спикера и его заместителей. Тяжело назвать такую структуру управленческой иерархией, можно заметить противоречие между властью коалиции и властью спикера с его согласительным советом. Типичное двоевластие, причем не политического, а какого-то бюрократического пошиба.

Интересно было наблюдать, как во время принятия регламента состоялась краткая борьба за усиление “спикерской ветви власти” в этой странной системе. А.Мартынюк единолично пытался провести через голосование никем не согласованную норму о том, что отозвание с должности председателя ВР происходит при условии, если при тайном голосовании бюллетени возьмут не менее как 2/3 конституционного состава ВР. Эта норма, кстати, была введена Литвиным и действовала в самые трудные для него времена. Но в новом регламенте сохранить этот “стабилизатор” не удалось. Поэтому  не исключено, что спикерская должность станет “переходным флагом” и своеобразным призом для субъектов текучей конфигурации следующего парламента.

Ради справедливости можно было бы надеяться, что заложенная в регламент структура внутреннего управления наконец “распакует” уже традиционную “пакетную” систему принятия важнейших решений. Но, к сожалению, отсутствие процедурных механизмов стабилизации парламентской деятельности, искушение осуществления внутрипарламентских переворотов наподобие известной “бархатной революции” 2000 года – просто будет требовать именно возвращение к “пакетному” принципу как альтернативе этой нестабильности.

Одобрен “под занавес” каденции теперешней ВР регламент имеет еще и задание обеспечить преемственность для будущего парламента. По крайней мере для спикера Литвина, которому официально предоставлена прерогатива руководить первыми днями работы новой ВР. Возникают понятные подозрения... Но поскольку за эту “фору” спикеру проголосовали его политические конкуренты – по-видимому, они не побаиваются, что он сумеет конвертировать ее в будущую должность.

Остается прибавить, что за этот регламент проголосовали 262 голосами все фракции, кроме участников оранжевой коалиции Ющенко. То есть к оппозиции приобщились и БЮТ, и СПУ. Ничего нового, лишь подтверждение того, что нынешнее антипрезидентское большинство видит для себя перспективы в механизмах, созданных этим регламентом, а также в закрытом просторе “парламентской корпорации”, которым и обещает стать новая Верховная Рада.

Впрочем, достаточно 226 голосов, чтобы принципиально изменить этот регламент. Если состав самого парламента принципиально изменится после выборов.

УНИАН в Google News