Государственно-частное партнерство: возможно ли в Украине?..

В Украине почти месяц действует закон, регулирующий вопросы партнерства между государством и бизнесом при осуществлении совместных проектов. Что означает ГЧП, и необходимо ли оно Украине? (Часть 1 – иностранный опыт)

В Украине без малого месяц, с 31 октября 2010 г., вступил в силу закон, регулирующий вопросы партнерства между государством и бизнесом при осуществлении совместных проектов (Закон «О государственно-частном партнерстве»). Ранее такого рода сотрудничество  регулировалось рядом нормативно-правовых актов, в частности Гражданским и Хозяйственным кодексами; законами «О концессиях», «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог», «О режиме иностранного инвестирования» и «Об инвестиционной деятельности». Что же означает это замысловатое ГЧП, или как принято его называть публично-частное партнерство (от англ. PPP – pubic private partnership) и, вообще, необходимо ли оно Украине?

Прописные истины

Закон определяет ГЧП как сотрудничество между органами государственной власти и частными юридическими лицами на основании соответствующего договора. То есть, участниками ГЧП-проектов являются государство – с одной стороны и частные компании – с другой.   

Ключевой целью ГЧП можно назвать достижение более высоких показателей эффективности проектов, осуществляемых не единолично государством, а с участием частных компаний. ГЧП позволяет реализовать  проекты, необходимые для страны, в т.ч.  конкретного города (например, связанные с улучшением инфраструктуры и пр.), в условиях дефицита государственных средств, что особенно актуально в последние годы. Для участников ГЧП позитивным является возможность распределения рисков на справедливых началах, а также долгосрочность партнерских отношений.

Бесспорно, положительным моментом является закрепление на законодательном уровне ключевых аспектов государственно-частного партнерства. Так, законом определены понятия и признаки ГЧП; сферы, в которых могут применяться ГЧП-проекты, а также формы их осуществления. Немаловажным является и разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления при принятии решений в сфере ГЧП, определение основных этапов реализации ГЧП-проектов.      

Иностранный опыт свидетельствует...

Чтобы разобраться в ситуации, приведем примеры, как реализовывались ГЧП-проекты в европейских странах и, что чаще всего являлось причиной их досрочного прекращения. 

Так, достаточно быстро достигла высоких показателей в реализации ГЧП-проектов Словацкая Республика. Один из них касался строительства и реконструкции дорог и мостов в ряде городов, реализовывался в 2005-2006 годах. Даже был создан специальный Департамент по ГЧП-проектам при Министерстве финансов. А частные компании  основали Словацкую ассоциацию по ГЧП-проектам.   

Один из последних успешных проектов - внедрение с 1 января 2010 года электронной системы взимания платы, а также обязательной регистрации при проезде по автодорогам страны. Данное новшество введено для определенных категорий автомобильных средств, и пришло на смену карточной системе. Участниками проекта стали государственная компания и частная, выигравшая тендер.

В Чешской Республике ГЧП-проекты были реализованы в транспортной и энергетической сферах, в здравоохранении, хотя официально они не были определены как государственно-частное партнерство. Первый официальный ГЧП-проект был утвержден правительством страны в мае 2010 года и касался строительства здания для Центрального военного госпиталя в Праге. 

Конечно, реализация каждого ГЧП-проекта в отдельном государстве – процесс индивидуальный, но в то же время, для Украины немаловажно изучить опыт соседей.

Во-первых, стоит отметить прозрачность успешных ГЧП-проектов. Каждый из этапов  разделен на четкие, структурированные составляющие.

Во-вторых, законодательная база отмеченных государств позволяет максимально упростить административные процедуры и минимизировать бюрократические влияния.  Например, в Словакии была упрощена процедура перехода права собственности на земельные участки в рамках осуществления ГЧП-проектов.

Стоит выделить и создание максимальной мотивации для привлечения частных партнеров в ГЧП-проекты. Несмотря на то, что, как правило, существенная доля рисков при их реализации приходится именно на частный бизнес, при этом такой участник стимулируется, например, возможностью передачи ему создаваемых объектов. В Украине законом о ГЧП предусмотрено, что право собственности на объекты принадлежит исключительно государственному партнеру, что, вероятно, может в некоторой степени «демотивировать» частные компании поучаствовать в таких проектах.

Также позитивом европейского опыта является прозрачность отбора частных компаний для участия в ГЧП-проектах. Так, в Словакии компании могут отбираться не только путем проведения конкурсов и тендеров, но и привлекаться на этапах реализации проектов путем проведения так называемых «конкурентных переговоров» между публичным и частным партнером, что открывает доступ к проектам действительно конкурентоспособных частных инвесторов. Такая возможность сводит на нет возникновение ситуаций, когда, например, частные инвесторы могут просто «не попасть» на конкурс либо «не выиграть» его ввиду некоторых коррупционных влияний. Для сравнения, украинский закон о ГЧП предусматривает определение частного партнера, как правило, путем конкурсных принципов, за исключением некоторых случаев, определенных документом.

В части механизма финансирования ГЧП-проектов, реализованных в Чехии и Словакии, стоит отметить следующее. Осуществлялись чаще всего работы за счет заемных у банков и других финансовых учреждений средств, на льготных началах. Активно используются финансы европейских фондов. Некоторые проекты проплачивались путем долговых ценных бумаг, реже – за средства частного партнера. Также, например, в Словакии, существуют достаточно привлекательные условия для финансирования ГЧП-проектов международными фининститутами.

Что касается качественного состава реализованных ГЧП-проектов, то на стороне публичного партнера не всегда выступали государственные органы, были и госкомпании. Частным партнером, как правило, выступали бизнес-объединения.

В Украине закон о ГЧП предусматривает реализацию проектов лишь в форме договора, тогда как, например, в ряде европейских стран такого ограничения нет,  преимущественно создается специальная структура в форме юридического лица с участием публичного и частного партнера, в ряде случаев – еще при участии финансовых институтов. В рамках данного объединения и заключаются договоры, что позволяет достичь максимальной структурированности и прозрачности сделки.       

Не все коту масленица...

Несмотря на успешную реализацию ряда ГЧП-проектов в Словацкой и Чешской республиках, там имели место быть и сбои. Одним из ГЧП-проектов в Словакии, который можно считать провальным, является строительство секций автомобильной дороги между городами Мартин и Прешов.

В сентябре 2010 года министром транспорта этой страны было принято решение не продлевать действие договора концессии, заключенного между государственным и частным партнером, в связи с тем, что финансирование проекта не было обеспечено. Еще одна причина - ненадлежащая предварительная оценка рисков. Т.е., уже после первых этапов реализации проекта стало очевидным, что он, скорее всего, будет не прибыльным для государства и, соответственно, продолжать его реализацию не целесообразно.

Руководитель Ассоциации по ГЧП-проектам в Чехии Владимир Слуп, комментируя неудавшиеся планы, отметил: «Отсутствие политического оптимизма – парадокс… По моему мнению, поскольку ГЧП-проекты являются долгосрочными, а политики как правило заинтересованы лишь в 4-х летнем сроке на своих постах, они боятся, что прибыль успешного ГЧП-проекта, начатого ими, достанется кому-то другому»… 

И все же, сложности с реализацией ГЧП-проектов в Европе есть. К ним относятся невозможность минимизировать некоторые риски и спрогнозировать временные и финансовые затраты, а также конечную прибыль; риск полностью избежать сложных бюрократических процедур на некоторых этапах реализации ГЧП-проектов, среди которых - обязательное требование получения предварительного согласия от должностных лиц при заключении контрактов; установление достаточно жестких требований, лимитов для государства в плане достижения процента ежегодной прибыльности от реализации ГЧП-проектов, что создает препятствия для планирования долгосрочного сотрудничества в рамках ГЧП; наличие пробелов в законодательстве, регулирующем реализацию ГЧП-проектов.

Между тем, интересный факт - несмотря на достаточную успешность ГЧП-проектов в Чехии и Словакии, в указанных странах отсутствует отдельный закон, регулирующий ГЧП.

Перенять лучшее

Законодательство в этих странах, регулирующее вопросы ГЧП, продолжает развиваться и среди тенденций можно отметить: создание прозрачного механизма применения льготного налогообложения либо частичного освобождения от налогообложения при реализации ГЧП-проектов (в особенности, в части налога на прибыль и НДС); утверждение типовых форм контрактов либо обязательных элементов таких контрактов; стандартизация контрактов; максимальная публичность и прозрачность ГЧП-проектов на законодательном уровне; передача существенной доли рисков от публичного сектора частному; дальнейшее упрощение бюрократических, административных процедур для участников таких проектов.    

Таким образом, исходя из опыта ряда европейских стран, принятие специального закона в Украине может стать предпосылкой, но не является гарантией начала осуществления и тем более успешности ГЧП-проектов. Тем более, что на данном этапе невозможно однозначно сказать, что закон вносит окончательную ясность в механизм осуществления сотрудничества между государством и бизнесом, скорее, он содержит массу  декларативных норм.

Предпосылкой успешных ГЧП-проектов является не только соответствующая законодательная база, но и наличие мощного государственного сектора, создание достаточной гибкости для участников проектов при принятии ключевых решений, а также максимального их стимулирования. Кроме того, достижению цели, бесспорно, способствуют тщательное планирование ГЧП-проектов, в том числе с привлечением экспертов, создание надлежащей юридической и регуляторной базы, разработка мер для максимального снижения рисков и толерантность при управлении рисками, четкое соблюдение участниками ГЧП-проектов условий контрактов, тщательное прогнозирование прибыльности. Зачастую решающее значение имеет также элементарная  заинтересованность власти в реализации таких проектов.                 

В целом, принятием закона о ГЧП, законодатель проявляет заинтересованность в таких проектах, что само по себе позитив. Тем более, это актуально для Украины ввиду приближающегося Евро-2012, что позволило бы должным образом встретить гостей чемпионата.

Елена Вишнякова, адвокат, управляющий партнер международной юридической компании «ЮЛС Чарногурский и Вишнякова» (для УНИАН)

Продолжение следует...

УНИАН в Google News