Выборы Уполномоченного по правам человека: как долго еще будет длиться Карпачева

С боем добытый статус независимости омбудсман собственноручно положила под ноги Партии регионов, но сейчас между Банковой и Карпачевой пробежала черная кошка.

14 лет тому назад, на шестом году независимости, наше государство декорировало свой фасад должностью Уполномоченного Верховной Рады по правам человека.

Тогда, на фоне тотального невыполнения Украиной обязательств, взятых ею при вступлении в Совет Европы, введение должности Уполномоченного должно было засвидетельствовать, что государство таки разделяет ценности Совета Европы: признает верховенство права и гарантирует обеспечение основных прав и свобод человека.

Как это начиналось

Первому омбудсману пришлось очень нелегко. Ведь в странах западной цивилизации, в отличие от Украины, институт омбудсмана создавался на базе принципа верховенства права при наличии доброй воли государства не на словах, а на деле реализовать свою главную функцию – защиту прав человека. Назначая омбудсмана, тамошняя власть была готова принимать его помощь, прислушиваться к рекомендациям и принимать меры улучшения состояния соблюдения прав человека. В таких условиях омбудсману было намного легче играть роль посредника в конфликте между человеком и государством.

В Украине все было не так.

Утверждение статьи 3 Конституции о том, что защита прав человека является главной обязанностью государства было и остается пустой декларацией.

В условиях, когда государство выступает главным нарушителем прав человека и не обнаруживает политической воли положить конец своему произволу, ее правосудие является инквизиционным, а к институции внесудебной защиты прав человека власть относится не иначе, как к фрезе на собственном фронтоне. Понятно, что в таких условиях деятельность омбудсмана превращалась в сизифов труд.

Но благодаря невероятным усилиям первого украинского омбудсмана, невзирая на крайне неблагоприятные условия, сегодня мы уверенно можем констатировать, что институция таки состоялась.

Уже в первые годы пребывания на должности, омбудсман, не имея никаких рычагов административного или любого другого влияния на власть, благодаря своей энергичности, профессионализму, активной требовательности и настойчивой последовательности, сумела заставить власть считаться со своей позицией, уважать мнение и действия омбудсмана. Наибольшим достижением омбудсмана во время первой каденции, по словам самого Уполномоченного, было то, что ей удалось остаться политически нейтральной фигурой: «Не буду скрывать: много политических сил пытались перетянуть меня на свою сторону. Если бы им это удалось, мы бы фактически разрушили наличие такой незаангажированной и независимой силы, как институт Уполномоченного по правам человека. За эти годы в корне изменилось отношение власти к нашему институту. Если раньше это было полное игнорирование, то теперь мы получили признание».

Потеря репутации

К величайшему сожалению, с боем добытый статус независимости омбудсман собственноручно положила под ноги Партии регионов, войдя вторым номером в избирательный список этой политической силы на парламентских выборах 2006 года. Если посмотреть на поданную выше цитату из интервью Нины Карпачевой в 2003 году и оценить поступок омбудсмана по ее же критериям, то в 2006 году Уполномоченный разрушила незаангажированный и независимый институт омбудсмана по правам человека. И это худшее, что могло произойти. Однако потеря репутации в глазах общественности не помешала Нине Карпачевий остаться в кресле уполномоченного и даже продлить свою каденцию еще на пять лет, победив на выборах 2007 года другого кандидата – Евгения Захарова.

Вообще выборы 2007 года занимают особое место в эволюции института уполномоченного. В этом году впервые в истории Украины на должность омбудсмана, кроме Карпачевой, была выдвинута кандидатура представителя гражданского общества – авторитетный правозащитник, председатель Хельсинского союза прав человека, сопредседатель Харьковской правозащитной группы. Этот факт свидетельствовал об одном очень существенном изменении, которое произошло в обществе, – правозащитное движение из раздробленного и распыленного начало превращаться в консолидированную силу, способную лоббировать интересы гражданского общества. В его рядах выросли авторитетные, профессиональные лидеры с огромным опытом правозащитной деятельности и виденьем реальных перспектив участия гражданского общества в построении правового государства, в частности, через модернизацию института Уполномоченного Верховной Рады по правам человека.

То, что институт Уполномоченного нуждается в модернизации, было очевидным. Введенный 14 лет тому назад авторитарный стиль руководства и методы работы негативно отражались на эффективности уполномоченного. Из года в год ситуация с правами человека в Украине ухудшалась, а омбудсман каждый раз повторяла как мантру, что в государстве отсутствуют эффективные механизмы защиты прав человека и что это приводит к массовым и систематическим нарушениям прав и свобод человека. За 14 лет не изменился ни характер, ни география нарушений прав человека. Эффективность омбудсмана падала прямо пропорционально росту количества обращений к нему. Если в 2007 году с помощью омбудсмана были восстановлены права 11% заявителей, то в 2010 году эта цифра обвалилась до 0,8%. О падении доверия к институту Уполномоченному свидетельствует тот факт, что лишь 2% опрошенных экспертами Института социологии НАН Украины граждан Украины, которые знают о существовании этого органа, считают, что он способен реально защитить их права. После 14 лет отстаивания омбудсманом права граждан на справедливый суд мы сегодня констатируем не просто ухудшение ситуации, а начало преследований за политическими мотивами. Третья каденция омбудсмана заканчивается началом нового этапа вечной борьбы с пытками и произволом правоохранительных органов.

Ахиллесовой пятой омбудсмана всегда было отсутствие системного сотрудничества с правозащитными организациями, непрозрачность деятельности, отсутствие открытой информационной политики, ограниченный доступ граждан к Уполномоченному из-за отсутствия региональных представительств. Омбудсман не в полной мере использовал предоставленные ему полномочия. Так, обнаруживая в ходе мониторинга системные нарушения прав человека, она редко применяла свое право обращения в Конституционный суд даже тогда, когда об этом просили заявители.

Потребность изменений в стиле и методах работы чувствовала и омбудсман. Но видела она их не в углубленном сотрудничестве с гражданским обществом, как предполагают Парижские принципы и Рекомендации ПАСЕ, а в еще большем расширении собственных полномочий.

Омбудсман по-шведски

Нина Карпачева на заседании ВР

Находясь в 2006 – 2007 годах в статусе и омбудсмана, и народного депутата, Нина Карпачева, вместе с народными депутатами Мирошниченко и Павленко, инициировала внесение изменений в ряд законов с целью предоставления Уполномоченному права самостоятельного участника процесса в гражданском и административном судопроизводстве. Законопроектами предлагалось дополнительно закрепить за омбудсманом такие права: предоставлять после судебных дебатов правовое заключение по делу; оспаривать судебные решения в Верховном Суде по исключительным обстоятельствам; вносить представление президенту Украины и в Верховную Раду по поводу нарушений конституционных прав и свобод граждан, обнаруженных во время рассмотрения судебных дел. Омбудсмана не тревожило, что его появление в суде в роли оппонента власти или прокурора отдельных чиновников нанесет вред его отношениям с ними, потенциально создавая очевидный конфликт интересов, который станет угрозой для объективности судопроизводства. Омбудсман хотела преференций для себя, несмотря на очевидность нарушения своими предложениями конституционного принципа равенства участников судебного процесса и несогласованность предлагаемых новаций с Законом Украины “Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека” и Рекомендацией Парламентской ассамблеи Совета Европы “Институт Омбудсмана” №1615 от 8 сентября 2003 года. Из этих предложений не трудно понять, что Нину Карпачеву привлекает шведская модель сильного омбудсмана. Согласно этой модели омбудсман, кроме контроля над органами исполнительной власти всех уровней, еще и осуществляет надзор за судами, владеет правом инициировать дисциплинарное производство относительно лиц, которые не выполняют его требований и налагать на них штрафы. Он может на правах чрезвычайного прокурора начинать судебное преследование должностных лиц за неподобающее выполнение своих обязанностей и тому подобное.

На первый взгляд – это очень привлекательная модель. Но внедрение ее в Украине влекло бы риск превращения омбудсмана с такими полномочиями в дополнительное звено имеющейся коррупционной цепи властьимущих.

Черная кошка

Конечно, не эти рассуждения были решающими когда, 7 февраля 2012 года по окончании третьей каденции кандидатура Нины Карпачевой не была выдвинута на должность Уполномоченного. Говорят, что между Ниной Ивановной и небожителями с Банковой пробежала черная кошка. Но какими бы ни были причины, но с отсутствием Карпачевой в списке кандидатов у Украины появился шанс увидеть на должности Уполномоченного новое лицо.

По состоянию на 28 февраля в Верховной Раде были зарегистрированы два кандидата на должность уполномоченного по правам человека: председатель правления Хельсинского союза по правам человека, сопредседатель Харьковской правозащитной группы Евгений Захаров и правительственный уполномоченный в Европейском суде по правам человека Валерия Лутковская.

Выдвижению и регистрации именно этих кандидатов предшествовала захватывающая интрига.

Где-то в конце января из подворотни на Банковой выполз слух о возможности назначения на должность уполномоченного по правам человека бывшего генерального прокурора Украины. Нужно сказать, что Банковая в последнее время любит исследовать общественное мнение путем организации «утечки информации». Если бы общественность молча проглотила эту новость, то 15 марта, а возможно и раньше, в Верховной Раде состоялся блиц-криг относительно назначения Геннадия Васильева на должность омбудсмана. Но реакция СМИ на одиозного кандидата была резкой, а ответ общественности быстрым и конструктивным.

Свыше 500 представителей общественных правозащитных организаций обратились к Председателю Верховной Рады и председателям всех парламентских фракций с предложением выдвинуть и поддержать во время голосования кандидатуру Евгения Захарова. В своем обращении к парламентариям правозащитники заостряли внимание на том, что «фундаментальными требованиями, которыми должен руководствоваться Парламент, избирая нового Омбудсмана, являются беспристрастность, независимость, компетентность, плюрализм и подотчетность». Они предостерегали, что назначение на должность омбудсмана человека, тесно связанного с политическими партиями или представителя таких силовых структур, как милиция, прокуратура, СБУ, будет «восприниматься украинским обществом и европейским сообществом как пренебрежение идеей защиты прав человека ради попытки власти поставить под контроль деятельность омбудсмана, в то время, когда заданием омбудсмана является именно контроль власти».

На обращение правозащитников отозвались представители оппозиции.

Провластная фракция Партии регионов, поскребя по сусекам, тоже отыскала таки достойного кандидата.

Председатель Верховной Ради в этот раз не воспользовался своим правом выдвижения кандидата на должность уполномоченного. Те 70 обращений, которые поступили к нему с просьбой снова выдвинуть кандидатуру Нины Карпачевой он просто передал в профильный комитет. (По закону, правом выдвижения кандидатов на должность Уполномоченного наделены Председатель Верховной Рады и группа народных депутатов числом не менее 113).

Так, в списке претендентов на должность омбудсмана оказались два новых кандидата – Евгений Захаров и Валерия Лутковская. После довольно реальной угрозы получить омбудсмана – прокурора, такая ситуация казалась просто невероятной.

Кандидаты

Евгений Захаров

Евгений Захаров – известный правозащитник с 40-летним стажем. Человек, который отвечает наивысшим моральным стандартам и пользуется заслуженным уважением. Человек, который сумел сплотить единомышленников и сыграл важную роль в консолидации правозащитного движения Украины. За то время, что он возглавляет Хельсинский союз по правам человека и Харьковскую правозащитную группу, изменилось качество правозащиты. Работа правозащитников стала системной. В отличие от действующего омбудсмана, который за 14 лет так и не смог создать сеть региональных представительств, правозащитники развернули по всей Украине разветвленную сеть приемных и создали Фонд стратегических дел. Благодаря этому, квалифицированная бесплатная правовая помощь стала доступной для многих жертв нарушений прав человека. Одним из важных направлений деятельности правозащитных организаций стала просветительская работа.

С 2008 года в Украине стартовала одна из крупнейших образовательных правозащитных программ «Понимаем права человека». Именно она положила начало развитию неформального образования в сфере прав человека. В отличие от действующего омбудсмана, который почти не уделял внимания ни просветительству, ни популяризации правозащитных знаний, правозащитники искали и находили креативные средства, чтобы привлечь внимание и начать в украинском обществе открытый диалог о правах человека. Одним из таких средств стал Международный фестиваль документального кино о правах человека Docudays Ua. Его популярность растет с каждым годом. На счету Захарова свыше 200 работ на правозащитную тематику, которые издавались в Украине, России, Польше, Германии, Франции, Дании, США и других странах. За правозащитную деятельность он награжден Орденом «Свободы», орденом «За интеллектуальную отвагу», премией им. Василия Стуса. Социологические исследования февраля – марта 2012 года показали, что подавляющее большинство опрошенных считают Захарова лучшим кандидатом на должность омбудсмана.

Валерия Лутковская

Валерия Лутковская – человек гораздо меньше известный, чем Евгений Захаров. Социологические опросы февраля-марта 2012 года показали, что ее рейтинг один из самых низких среди претендентов на должность уполномоченного. Валерия Лутковская является правительственным уполномоченным в Европейском суде по правам человека. То есть выступает адвокатом государства в этой международной инстанции. На первый взгляд, эта деятельность является несовместимой с защитой прав человека. Но кроме полномочий представлять интересы государства в Европейском суде, она еще наделена полномочиями обеспечивать выполнение решений Европейского суда. Действия направленные на обеспечение выполнения решений этой институции, безусловно, относятся к правозащитной деятельности. Следовательно, все, что Валерия Лутковская делала на своих должностях, начиная с 1999 года, для выполнения решений Европейского суда было направлено на защиту прав человека и относится к правозащитной деятельности.

За время пребывания на должности она создала и утвердила бесперебойную процедуру выполнения решений Европейского суда относительно выплаты справедливой сатисфакции. Валерия Лутковская была идеологом и автором закона о выполнении решений Европейского суда, в котором есть революционная норма о том, что решение Суда является источником права в национальном законодательстве. Она не только разработала закон, но и после его принятия организовала и провела колоссальную разъяснительную работу среди судей, для того, чтобы они использовали решение Европейского суда как источник права. Она добилась проведения экспертизы всех законопроектов и проектов подзаконных актов на предмет их соответствия практике Европейского суда. Эту экспертизу как раз и проводит управление Минюста по сопровождению дел в Европейском суде. Одним из направлений деятельности Лутковской на должности правительственного уполномоченного была просветительская работа. Валерия Лутковская встречалась с людьми, предоставляла гражданам информацию относительно прав, которые гарантируются Конвенцией по правам человека. Она разъясняла практику Европейского суда чиновникам, которые должны применять Конвенцию в своей деятельности. Именно ее заслугой является то, что вопрос создания превентивного механизма предотвращения пыток наконец сдвинулся с мертвой точки и при президенте Украины создана Комиссия по предотвращению пыток. В конечном итоге, она давно и активно сотрудничает с представителями гражданского общества.

Когда народные депутаты упрекают Валерию Лутковскую в отсутствии опыта правозащитной деятельности, то в действительности это свидетельствует или об их некомпетентности, или о сознательно предвзятом, политически мотивированом отношении к этому кандидату. Такими же политически мотивированными и абсолютно некорректными являются упреки, что Лутковская отстаивает позицию государства в Европейском суде по делам Луценко и Тимошенко, а значит, не может считаться правозащитником. Те, кто говорят подобные вещи допускают распространенную ошибку – отождествляют адвоката с клиентом и не видят разницы между выполнением человеком профессиональных обязанностей и его личной позицией. Мы не знаем личной позиции Валерии Лутковской относительно указанных дел. Выразить ее сейчас она, понятное дело, не может. Это означало бы нарушить адвокатскую этику, предать клиента (для Лутковской клиентом является правительство Украины) ради победы на выборах. Следовательно, те кто требуют от адвоката предания огласке своей личной позиции по делу его клиента, сознательно или по собственному невежеству выступают простыми провокаторами.

Приятно отметить, что оба кандидата не только знакомы и давно плодотворно сотрудничают. Они еще и единомышленники относительно путей перестройки института Уполномоченного по правам человека. В этом легко было убедиться, наблюдая 14 марта за дебатами кандидатов на Первом Национальном. (Кстати, дебаты между кандидатами на должность уполномоченного проводились впервые в истории Украины). В этом могли убедиться и те, кто 15 марта слушал выступления кандидатов в Верховной Раде.

Понятно, что лучшим кандидатом на должность омбудсмана был Евгений Захаров, учитывая его стаж правозащитной деятельности и поддержку общественности. Но, общество выиграло бы независимо от того, кто бы из этих двух кандидатов победил на выборах. Назначение Захарова, как и назначение Лутковской, на должность означало бы отход от устаревших и больше неэффективных методов работы Уполномоченного. Но по результатам голосования в Верховной Раде ни один из этих кандидатов не набрал нужного большинства голосов. За Захарова проголосовали 134 депутата, а за Лутковскую - 212.

Провал обоих кандидатов ярко засвидетельствовал следующее:

• несмотря на все предостережения относительно недопустимости политизации выборов омбудсмана, эти выборы таки были политизированными;

• голосуя за кандидатов, народные депутаты руководствовались не критериями их соответствия требованиям должности, а узкопартийными интересами. То есть, их голосование было политически мотивированным;

• у провластной фракции парламента имеют место внутренние разногласия и явно есть проблемы с дисциплиной выполнения решений фракции;

• тот факт, что парламентарии рассматривают выборы омбудсмана через политическую призму, свидетельствует или о непонимании миссии омбудсмана, или о полном безразличии к правам человека.

Нужно было 15 марта видеть счастье, которое в Верховной Раде излучали представители секретариата действующего омбудсмана, названивая кому-то по телефону с радостной новостью: ни один кандидат не набрал нужного количества голосов.

С 16 марта начался счет времени второго круга выборов. По закону, в случае, если ни один из кандидатов на должность уполномоченного не набрал необходимого количества голосов, снова проводится выдвижение кандидатур для назначения на должность Уполномоченного.

Срок выдвижения кандидатур истекает 4 апреля. Пока еще в Верховной Раде не зарегистрирована ни одна кандидатура. Точно известно только одно – Евгений Захаров отказался во второй раз баллотироваться на должность Уполномоченного. По слухам, провластная фракция опять собирается выставить кандидатуру Валерии Лутковской. БЮТ уже провел переговоры с Екатериной Левченко и якобы собирается выдвигать ее кандидатуру.

Екатерина Левченко

Екатерина Левченко – президент Международного женского правозащитного центра «Ла Страда-Украина». Профессор, доктор юридических наук. Сферой практической деятельности и научных интересов Левченко является защита и обеспечение прав человека, совершенствование украинского национального законодательства в соответствии с международными стандартами защиты прав человека, права женщин, противодействие торговле людьми, предотвращение домашнего насилия, защита прав детей, права человека в деятельности правоохранительных органов, ювенальная юстиция, предоставление социальных услуг, миграционные процессы, образование, государственное управление, административное право и др. Она является автором более  200 научных трудов и учебных пособий по правозащитной тематике. Была и является экспертом международных организаций: Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, ЮНИФЕМ, Программы Развития ООН, Детского Фонда ООН (ЮНИСЕФ), Совета Европы, Международной организации по миграции, Международной организации труда, ЕКПАТ (Покончим с детской проституцией, порнографией и торговлей людьми) и др. Активно участвовала в создании Управления мониторинга соблюдения прав человека в деятельности органов внутренних дел Украины. Екатерина Левченко – человек широко известный в правозащитном кругу. Умная, настойчивая и последовательная в достижении цели. Ее видение развития института Уполномоченного по правам человека во многом совпадают с видением как Евгения Захарова, так и Валерии Лутковской.

Снова Карпачева?

Однако оценивать шансы возможных кандидатов с точки зрения их соответствия критериям отбора напрасно, потому что народные депутаты будут руководствоваться только им понятной логикой политической целесообразности. Она может быть приблизительно такой.

Голосов одного только БЮТ не хватит даже на выдвижение кандидатуры. Им нужно искать поддержку, например во фракции НУ-НС. Кроме того, учитывая желание оппозиции не допустить избрания кандидата от провластной фракции, они еще могут переиграть и выставить против Лутковской кандидатуру Карпачевой.

Нина Ивановна является единственной, кто может составить конкуренцию кандидату от провластного большинства. Учитывая симпатию к ней коммунистов; возможно, недисциплинированность членов фракции Партии регионов; свободно блуждающих «тушек», а также внефракционных депутатов, Карпачева, в случае выдвижения ее кандидатуры, имеет очень высокие шансы еще на 5 лет остаться в кресле уполномоченного.

Очевидно, до последнего будет сохранять интригу и Председатель Верховной Рады, который заявил, что в случае, когда не будет позитивного решения по результатам тайного голосования, он воспользуется «правом предложить свое виденье относительно представителя на этой очень ответственной должности, значение которой будет расти». Поскитавшись мысленно по окружению Владимира Литвина, можем выделить фигуру Владимира Буткевича, который работает советником господина спикера. С 1994 года Буткевич возглавлял комитет по правам человека в Верховной Раде, а с 1997 года был судьей Европейского суда по правам человека. Правда, согласится ли сам господин Буткевич баллотироваться в омбудсманы?

Ориентировочно повторные выборы должны состояться 24 апреля.

Людмила Коваль

УНИАН в Google News