Игорь Колиушко: “Это какой-то геополитический заговор... Время работает против страны”

Трагедия нашей элиты, которая становится трагедией государства, что никто не думает о завтрашнем дне... Директор центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко ответил на вопросы УНИАН

Директор центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко  дал интервью  УНИАН

Игорь Борисович, спикер парламента Мороз заявил, что поддерживает инициативу Януковича относительно назначения исполняющего обязанности министра иностранных дел. Прокомментируйте пожалуйста, эту ситуацию.

Это – пример, когда представители нашей политической элиты не хотят искать вариант толкования пробелов, которые есть в конституционном регулировании в интересах общества и в интересах будущего. Они закладывают прецеденты, с которыми им самим завтра придется бороться.  Конечно, Конституция, как и принятый закон не дает ответа на вопрос, кто назначает исполняющего обязанности министра, если члена правительства нет в должности. Есть норма Конституции о том, что в таком случае обязанности исполняет первый заместитель министра, и ни о каких назначениях исполняющих обязанности речи не идет. Но очевидно, это выгодно  сегодня кому-то, потому такой вопрос затрагивается. 

Как Вы оцениваете принятый Закон о Кабинете министров, и каковы, по вашему мнению, будут политические следствия его принятия?

Появление данного закона вызывает у меня противоречивые эмоции. Безусловно, данный закон очень нужен. Я лично боролся десять лет, чтоб такой закон был принят. Но та редакция, в которой  он принят, не дает никакого позитива. Редакция фактически отрицает административную реформу. Она не отвечает ни концепции 1998 года, ни всем тем наработкам относительно административной реформы, которые накапливались в последние годы. И подчеркну, эти наработки абсолютно не связаны с политикой, это исключительно технология организации исполнительной власти. Это сложные вопросы, и на изучение проблем в этой сфере ушло много лет. Я имею в виду изучение зарубежного опыта, оценки, сравнения, что нам подходит, что не подходит, в какой последовательности следует проводить реформу.

Отсутствие четкого разграничения между политикой и администрированием приводит к тому, что государственные служащие  занимаются политикой, а политики тратят время на мелкое администрирование, у них не остается времени на решение политических задач.

Об этом много говорили эксперты: чиновник министерства должен быть защищен от смены персоналии министра и политического курса. Министр и первые заместители могут меняться, но аппарат с государственным секретарем должен обеспечивать курс или изменение курса при любой политической погоде.

В президентском законопроекте, к которому легли мои наработки, не только мои, а большой группы специалистов, предусматривал внедрение должностей государственных секретарей в министерствах. Государственные секретари должны были стать руководителями постоянно действующих аппаратов министерств, которые не должны изменяться. При этом министру должна была быть обеспеченна поддержка и в его политической деятельности. Минимум один заместитель министра должен был бы быть политиком в министерстве, в некоторых министерствах, таких как  министерство юстиции или, например, в министерстве финансов, могло быть несколько “сменных” политических заместителей. И этот принцип должен был быть основой институционного обеспечения: разграничение политической деятельности  и собственно государственной службы. В законопроекте, внесенном Президентом, четко были расписаны полномочия как министров, так и государственных секретарей, порядок назначения заместителей министров. Тот закон комплексно решал все проблемы. Конечно, в случае его принятия следовало поработать, кое-что перестроить в деятельности правительства, кое-что по-новому осознать, затратить много усилий на учебу государственных служащих. И мы к этому готовились. К сожалению, правительство не захотело уделить время  и внимание административной реформе. Для них закон о Кабинете министров был одним из элементов борьбы с Президентом за полномочия. И вот они использовали его, чтоб максимально, невзирая на Конституцию, перетянуть полномочия на себя, ограничивая при этом Президента.

Относительно каких положений закона Секретариат Президента сделает представление в Конституционный суд?

Я не могу отвечать за Президента. В этой ситуации было бы логично, чтобы Президент обратился в Конституционный суд с представлением относительно неконституционности закона о Кабинете министров в целом. Ссылаясь, во-первых, на нарушение процедуры при его принятии, во-вторых, на противоречия нормам Конституции. Закон не создает, а наоборот, блокирует возможность работать для очень многих норм Конституции. Например, Президент согласно Конституции является руководителем внешней политики государства, руководителем в сфере безопасности, Главнокомандующим. Закон никоим образом не раскрывает, какими же инструментами Президент должен реализовывать эти свои конституционные полномочия. Заместители министра иностранных дел назначаются без Президента, программа деятельности правительства никоим образом не коррелирует с взглядами или программой Президента в сфере внешней политики, обороны и безопасности. Таким образом, в соответствии с данным законом у нас может возникнуть ситуация, что в государстве существует два внешних политика, два политика в сфере обороны и все такое. Это – нонсенс. И это есть аргументация к тому, что данный закон не реализует Конституцию, и он должен был бы быть отменен  в целом. И следует заняться подготовкой нового согласованного проекта. Конечно, Конституционному суду будет нелегко принять такое решение. Потому что здесь нужно комплексно системно оценивать и толковать Конституцию. Это всегда сложно для любого юриста, это большая ответственность для Конституционного Суда, потому мне тяжело прогнозировать: будет ли одобрено такое решение или Конституционный суд пойдет путем наименьшего сопротивления, чтобы признать отдельные положения  данного закона неконституционными.

Главным “упреком” критиков кабминовского закона было то, что у Президента фактически отбирают право подавать кандидатуру премьера. Но когда министр юстиции Лавринович говорит, что статья закона просто ограничивает это право Президента пятнадцатью днями, потому что затягивание представления тождественно неисполнению им своих обязанностей, это звучит аргументировано. В конце концов, месяцы политических торгов, это – многовато... Вам не кажется, что, загоняя Президента в определенные временные границы, можно как-то оптимизировать политические переговоры?

Здесь, как говорят, есть вопрос целесообразности, а есть вопрос права.  Например, в недалеком прошлом, еще при прежнем Президенте были неоднократные случаи, когда Леонид Кучма после преодоления вето на какой-то закон, просто не подписывал данный закон. И с этим никто ничего не мог сделать, потому что так было установлено Конституцией. А она не установила никаких санкций за неподписание, и решить это законом,  вопреки Конституции, просто невозможно. Следует готовить изменения к Конституции.

Когда  вносились изменения в Основной Закон, записали, что в случае неподписания Президентом, закон может подписать спикер. Относительно внесения кандидатуры премьер-министра, то Конституция определила: кандидатура премьер-министра вносится Президентом на основе предложений, поданных ему коалицией депутатских фракций. Все. Записать любой другой порядок в законе мы не имеем права. И то, что написали в принятом законе авторы из Кабинета министров и народные депутаты, в случае если Президент за 15 дней не вносит кандидатуру, то они решают это без Президента,  -  это точно несоответствие Конституции. Более того, я могу аргументировать это и от обратного. Они не приняли поправку, которую предлагал Президент относительно того, что в случае, когда кандидатура на должность премьер-министра, предложенная коалицией депутатских фракций, не отвечает требованиям  Конституции и закона о Кабмине к этой должности, то Президент может в течение пятнадцати дней отклонить эту кандидатуру. Ситуация остается неурегулированной. Ну, например, коалиция депутатских фракций подает на эту должность не гражданина Украины. Теоретически может такое быть?

Учитывая, сколько депутатов имеют по два паспорта, полностью может...

Может, у нас всякое было. Что Президент в такой ситуации должен делать? С одной стороны, он не может подать кандидатуру, которая не отвечает Конституции и данному закону, с другой стороны, он не имеет согласно данного закона права вообще отказать и сказать: ребята, кандидатура не отвечает требованиям Конституции к этой должности. Лавринович говорит, что такого не будет. Я очень рад, что Лавринович имеет возможность прочить на десятки лет вперед за всех возможных наших премьеров и министров юстиции.

А что вы скажете о статье, которая позволяет коалиции подавать министров Президентской квоты, если он не сделал это на протяжении определенного времени?

Это – прямое вопиющее нарушение Конституции. Конституция наделяет этими полномочиями Президента. Более того, Конституция не связывает в этом вопросе Президента предложениями коалиции.

Если обращаться  к  спорным положениям закона, то  не считаете ли Вы, что юристы Кабмина правильно поступили, позволив Верховной Раде освобождать министров, и фактически запретив министрам подавать в суд в случае освобождения.

Нормальная классическая ситуация, когда члены правительства освобождаются по представлению премьер-министра. Абсолютно дикая ситуация, когда члены правительства освобождаются парламентом вопреки воле премьер-министра. Этого нет  в ни одной  из стран Европы. Потому в обоих законопроектах (президентском – непринятом, и кабминовском) предлагалось, дать членам правительства право подать в отставку и это называется "отставкой". Тогда парламент голосует за отставку, и Верховная Рада может освободить министра, но обязательно по представлению, в первую очередь, премьер-министра. Что касается министров иностранных дел и обороны, то здесь наша Конституция после внесенных изменений создала уникальную ситуацию, когда два министра назначаются в ином порядке, чем все остальные члены правительства. Более того, способ назначения коррелирует с полномочиями, которыми по Конституции наделен Президент относительно руководства внешней политикой, обороной и безопасностью. Значит, логично предусмотреть, что процедура освобождения должна коррелировать с особым порядком назначения, с особым делением полномочий в этой сфере.  Моим законопроектом предлагалось, что эти министры освобождаются по представлению Президента.

Игорь Борисович, признайте, что по действующей Конституции министра иностранных дел может освобождать Рада...

Тяжело ответить, но прямое прочтение двенадцатого пункта 85 статьи говорит, что может. Но тогда целый ряд статей становятся такими, что не работают, и никоим образом не реализуются. Потому Конституционный Суд, отвечая на это,  все вопросы должен трактовать комплексно. Находить такие толкования, которые обеспечивали бы полную дееспособность всех норм Конституции. В январе прошлого года депутаты просто взяли и проголосовали за освобождение премьер-министра. Тогда к чему, спрашивается, соответствующая статья Конституции о процедуре выражения недоверия правительству? Если Верховная Рада может без всякой процедуры, без инициации рассмотрения, голосования просто взять и проголосовать за увольнение в соответствии с пунктом двенадцатым статьи 85. Это – нонсенс. Так нельзя толковать Конституцию.

Как Вы расцениваете заложенные законом отношения Президент – правительство – государственные администрации? Как вы оцениваете право влиять на штатное расписание местных госадминистраций?

Здесь ситуация сложная. И сложность порождается неординарностью Конституции. С одной стороны, Кабинет министров является высшим органом в системе исполнительной власти.  Теоретический постулат организации государства таков, что исполнительная власть всегда составляет единую вертикаль, которая подчиняется правительству. Правительство несет перед обществом ответственность за функционирование всей пирамиды исполнительной власти. С другой стороны, в нашей Конституции есть нормы, которые наделяют Президента прямыми полномочиями в сфере функционирования местных государственных администраций. В первую очередь это - назначение руководителей администраций. При этом Конституция отмечает, что назначает он не сам, а по предоставлению  Кабинета министров. То есть Кабинет министров подбирает кадры, а Президент назначает. Таким образом, достигается единство и согласие государственной политики относительно кадров на местном уровне. Второй момент: статья 118 Конституции наделяет лишь Президента правом отменять акты глав местных государственных администраций. С точки зрения целесообразности Кабинет министров должен иметь право отменять акты глав местных администраций. Но Конституцией это не предусмотрено. Однако новым законом это позволяется.

Что интересно, вначале истории борьбы за закон о Кабинете министров я также пробовал записать эту норму: чтобы Кабинет министров мог одновременно с Президентом отменять акты глав местных государственных администраций. И тогда я эту дискуссию проиграл. Особенно активно доказывал мне “несоответствие Конституции”  этой нормы Леонид Пидпалов. Леонид Васильевич Пидпалов, который тогда был заместителем главы Администрации Президента Леонида Кучмы, убедил, что отменять акты глав местных администраций может только Президент, все юристы с этим согласились, и я сдался. Теперь Леонид Васильевич Пидпалов - советник премьер-министра Януковича, и почему-то все забыли нашу старую дискуссию. И теперь уже правительство доказывает, что Кабмин имеет право  отменять акты глав госадминистраций. Хотя в этих положениях в Конституции ничего не изменилось. 

Одно из наиболее обсуждаемых мест закона – положение о контрассигнации. Если читать новеллы закона "юридически невооруженным" глазом, то создается впечатление, что любой клерк Кабмина может отфутболить указы Президента.

Не совсем корректно переводить стрелки на клерков. Клерки или служащие всегда выполняют  волю руководства. Если чиновники позволяют себе решать какие-то вопросы за границами своих полномочий, вопреки волеизъявлению своего руководства, это уже называется нарушениям этики или даже превышением полномочий.

Конечно, процедура контрассигнации означает согласие руководителя правительства и министра, который отвечает за выполнение акта Президента, с настоящим актом и с тем, что они будут выполнять настоящий акт. Это есть природа контрассигнации. И проблемы с контрассигнацией возникли по двум причинам. Из того, что раньше Президенты  выдавали указы за пределами своих полномочий, и пытались, не имея на то полномочий, регулировать вопросы в сфере экономики, социальной политики. И это стереотипом тяготеет над всеми (хотя Президент этого не делает, он просто не имеет на это полномочий). 

А с другой стороны, люди не дают себе труда вникнуть, о каких же указах идет речь. Контрассигнации подлежат указы, изданные лишь по четырем пунктам. Два из них всегда решаются по представлению Кабинета министров: это образование судов и назначение лиц на дипломатические должности. Эти вопросы готовят соответственно: министерство юстиции и министерство иностранных дел. Третий пункт: введение чрезвычайного положения (здесь также должно быть согласие Кабинета министров и Президента) и четвертый случай:  издание указов Президента в качестве руководителя СНБО. (Какие здесь должны быть указы – непонятно.  Это не те указы, которыми вводятся в действие решения СНБО, потому что при этом Президент действует как председатель государства. Возможно, он как руководитель Совета издает Указы  относительно организации работы самого Совета). И я так думаю, что поскольку премьер-министр является членом СНБО, то здесь также важно достигать согласия. Проблема была создана на ровном месте. И раздута исключительно политическими амбициями с двух сторон.

Представим, что Виктор Федорович или Юлия Владимировна занимают со временем президентскую должность. Как они планируют жить и царствовать, имея премьера, чьи полномочиями регулируются таким законом?

К сожалению, это трагедия нашей элиты, которая становится трагедией государства, что никто не думает о завтрашнем дне. Есть десятки примеров, когда люди голосуют за один закон, а затем через полгода за прямо противоположный. 

А теперь вопрос как к политологу: вам не кажется, что в условиях, когда  принимается такой закон, когда назначается силовой вице-премьер, придумывать дорожную карту по выполнению Универсала, садиться за стол переговоров Президенту и премьеру нет смысла?

Сложный вопрос. Мне тяжело комментировать ситуацию, потому что я не знал, о чем общаются между собой Президент и премьер-министр, ни когда решался вопрос формирования правительства, ни когда  подписывался Универсал. Они сидели часами, по ночам, о чем-то говорили, нас никто не информировал. Может, и не нужно было информировать советников. Но соответственно я не могу дать оценку того, что происходит. Общество, и я в том числе, не информировано. Общество знает только то, что Президент и премьер-министр не могут договориться относительно толкования положений Конституции, и полгода идет борьба за перетягивание каната властных полномочий. Заметно только то что кто-то вызывающе, кто-то изысканно пытается найти предлоги, чтобы доказать, что он в доме хозяин. Множество реформ при этом стоят, ими никто не занимается. Ни муниципальной реформой, ни административной, четыре месяца не могли добиться внесения законов о судебной реформе, они лежали у Президента. Иногда у меня создается впечатление, что это геополитический заговор, направленный против страны. Потому что если мы будем месяцами, годами заниматься самоедством и не будем решать проблем, которые стоят перед страной, на нас все махнут рукой. Грустно признавать, но время работает против страны.

Лана Самохвалова