Децентрализация: что мешает украинцам хозяйничать в своем "доме"

С момента обретения независимости Украина несколько раз порывалась провести реформу местного самоуправления. В этом направлении принимались какие-то решения и законопроекты, но системными их назвать довольно сложно. В 2005-м году в стране даже появилась концепция реформы и законопроект об административно-территориальном устройстве Украины, но о них тут же забыли на долгих три года.

Только в 2008-м году Минрегионстрой попытался снова поднять тему этой реформы и результатом деятельности ведомства стало утверждение правительством в июле 2009 года Концепции реформы местного самоуправления (№900-р). А дальше – снова какая-то мистика: несмотря на то, что Минрегион проявлял небывалую активность в подготовке мер для реализации Концепции, в том числе, относительно формирования и реализации государственной региональной политики или формирования системы повышения квалификации и переквалификации кадров для местного самоуправления, никто не видел текста самой Концепции.

В 2010-м году, после выборов президента и победы в них небезызвестного Виктора Януковича, был сформирован и новый состав Кабмина. Правительство под руководством Николая Азарова тут же отменило решение предшественников об утверждении Концепции реформы местного самоуправления и плана мер по ее реализации. Что, впрочем, не удивительно: Януковичу и Ко, сосредоточившим в своих руках всю полноту власти, делиться ею в рамках децентрализации вовсе не хотелось. Не зря же, рассказывая о важности децентрализации и приоритетности этой реформы, Янукович не забывал добавлять, что по времени такие изменения «будут занимать, условно говоря, не одну пятилетку»…

Следующий этап реформы стартовал уже после бегства «легитимного» в Ростов, когда перед Украиной встал жесткий выбор: децентрализация власти или федерализация регионов.  1 апреля 2014 года новый Кабмин выбрал первое и принял Концепцию реформы местного самоуправления и территориальной организации власти (№333-р). Немного позже была утверждена и Государственная стратегия регионального развития-2020, а Верховная Рада приняла ряд необходимых для запуска реформы законов. Вместе с тем, изменения в Конституцию в части децентрализации пока проголосованы только в первом чтении. Ожидалось, что окончательно изменения примут на сессии, которая завершалась в феврале 2016 года, но процесс застопорился из-за наличия в законопроекте об изменениях Основного закона нормы об особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Летом прошлого года спикер Верховной Рады Андрей Парубий даже заявил, что процесс внесения изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации следует начать заново, исключив этот пункт.

Деньги лишними не бывают

Вопреки незавершенности реформы, а также рассказам Януковича о «пятилетках», необходимых для ее внедрения, эффект от децентрализации в регионах Украины многие украинцы чувствуют уже сегодня. В первую очередь, за счет того, что, после внесения изменений в бюджетный и налоговый кодексы, в местных бюджетах остаются 100% единого налога, налога на прибыль коммунальных предприятий и налога на недвижимость, 60% налога на доходы физических лиц, 25% экологического налога и других местных доходов и сборов.

По словам координатора по вопросам финансов Центрального офиса реформ при Минрегионе Янины Казюк, в результате, в 2016 году, по сравнению с предыдущим, доходы объединенных общин выросли в полтора раза. «Собственные доходы местных бюджетов выросли на 49,3% или на 48,5 млрд гривен и составили, в целом, 147 млрд гривен», - рассказала она.

Больший рост собственных ресурсов местных бюджетов наблюдается в объединенных территориальных громадах (ОТГ). По словам Казюк, если сравнивать собственные ресурсы 159 ОТГ, которые существовали в 2015 году с соответствующими данными 2016 года, то ресурсы их бюджетов за год выросли более, чем в три раза. И составили 3,3 млрд гривен.

Напомним, по задумке правительства, около 12 тысяч местных советов должны в добровольном порядке до конца 2018-го года объединиться в 1,5 тысячи громад. Глава Центра «Эйдос», кандидат наук в сфере госуправления Виктор Таран отмечает, что объединение позволит аккумулировать больше средств в тех населенных пунктах, которые сейчас не могут сполна воспользоваться финансовой децентрализацией, поскольку «не имеют соответствующих инфраструктурных возможностей». Условно говоря, если рядом с маленьким населенным пунктом есть заправка, то громада выигрывает от децентрализации, поскольку получает с нее поступления в свой бюджет. А если в населенном пункте нет никакого бизнеса, то единственная возможность для такой громады – объединяться с соседями, где он имеется.

Закон – что дышло

По состоянию на начало 2017 года в стране насчитывается уже 366 ОТГ. Еще более трех десятков мощных громад прошли процедуру объединения, но в них до сих пор не были проведены первые выборы. Проблема – в Центральной избирательной комиссии. Но не в том, что ЦИК давно нелегитимна, а в том, что комиссия не назначает выборы в тех громадах, в состав которых вошли местные советы смежных районов или которые объединились вокруг городов областного значения. Якобы, чтобы разрешить выборы в таких громадах Верховная Рада должна внести изменения в границы соответствующих районов.

И в Минрегионе, и в парламентском комитете по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления, считают, что, трактуя законодательство по-своему, Центризбирком присваивает не свойственные ему полномочия. Но сделать ничего не могут (разве что президент – со своей стороны, а депутатские фракции – со своей, урегулируют, наконец, вопрос кандидатов в члены ЦИК и Центральная избирательная комиссия заработает в новом составе).

С другой стороны, парламент мог бы принять законопроект, устраняющий эту коллизию. Документ под номером 5520 был зарегистрирован 9 декабря прошлого года. О нем депутатам пытались напомнить активисты Реанимационного пакета реформ, которые в первую в новом году пленарную неделю собрались под стенами Верховной Рады. Но, учитывая, что сессионный зал был практически пуст, апеллировать было не к кому. «Казалось бы, технический законопроект, ничего сложного там не должно было быть, но создается впечатление, что именно из-за успешность реформы децентрализации и первых ее плодов, которые уже являются успешными, возникло желание затормозить эту реформу», - посетовал эксперт РПР группы Децентрализация Александр Солонтай.

В результате, законопроект даже не был включен в повестку дня.

В Центризбиркоме, в свою очередь, называют еще одну причину, которая, по мнению главы ЦИК Михаила Охендовского (напомним, он находится под следствием и до 13 февраля 2017 года суд избрал ему меру пресечения в виде личного обязательства) может помешать проведению выборов в ОТГ. «У ЦИК есть серьезная обеспокоенность, сможет ли государство профинансировать в полном объеме выборы во всех территориальных громадах. Отсутствие финансирования таких выборов может произойти не по вине Центризбиркома», - сказал он в конце прошлого года, комментируя принятие бюджета-2017.

Мол, согласно данных облгосадминистраций, в 2017-м году планируется создание 550 новых территориальных громад, а дефицит финансирования для проведения выборов в них может составить приблизительно 358 млн гривен. На сегодняшний день выборы всего лишь в 40-ка ОТГ назначены на 30 апреля 2017 года.

У каждой громады свои приоритеты

Пока законодатели будут решать вышеописанные проблемы, уже существующие объединенные территориальные громады и те, кто пока ждет отмашки от ЦИК на выборы, демонстрируют разные успехи. У кого-то воспользоваться преимуществами децентрализации получается лучше, у кого-то – хуже.

К примеру, Билозирская объединенная громада в Черкасской области приглашает в свою громаду врачей. Эскулапам обещают зарплату 10 тыс гривен, комфортные условия работы и бесплатное жилье (здание старой школы громада перестроила в комфортный дом на пять квартир и готова оплачивать все коммунальные услуги в течение трех лет). Предполагается, что медики смогут со временем, проработав в селе 25 лет, приватизировать это ведомственное жилье.

В Хмельницкой области Гуменецкая ОТГ взялась развивать спортивную инфраструктуру. Главным образом, для организации детского досуга. Учитывая, что громада объединяет 21 село, в которых проживает множество детей, просто спортивными площадками дело не ограничилось – громада открыла детскую спортивно-юношескую школу с несколькими секциями. «Наши дети не должны слоняться в поисках «приключений». Пускай лучше у них будет возможность достигать спортивных высот», - считают в ОТГ.

Собственно, не важно, какие именно направления развития выбирают громады как первоочередные. Важно, что на местах появилась возможность делать что-то, не дожидаясь отмашки «сверху», из центра.

«Ключевой момент – нужно не бояться брать на себя ответственность, даже не будучи уверенным в ресурсах. У хороших дел всегда находится поддержка, люди подключаются обязательно», - говорит Александр Топоривский, один из самых молодых сельских председателей Украины.

По его словам, главный плюс реформы – больше ресурсов на местах, что позволяет вкладывать их в развитие, а не в проедание, как это было раньше.

Поселок городского типа Благодатное на Волыни, который он возглавляет, пока не стал частью объединенной территориальной громады – местные жители не могут объединиться с областным центром и ждут или решения ЦИК о выборах, или соответствующего решения Верховной Рады. Но это не мешает молодому председателю реформировать населенный пункт. «Несомненно, множество идей были от самих жителей. Например, освещение 23-х неосвещенных мест, - рассказывает Топоривский. – За некоторые вещи нужно было бороться, поскольку у каждого – разное видение той или иной ситуации. И когда в пгт несколько километров неасфальтированных дорог, иной раз, сложно агитировать за спортплощадки».

По его словам, главный аргумент, который работает: непосредственно из местного бюджета на все проекты уйдет не более 30% средств. «Остальное – городской (бюджет области), государственный бюджеты и грантовые средства… В результате, в прошлом году, имея около 150 тысяч гривен, мы инвестировали в проекты для своего села более 1 миллиона гривен», - констатирует он.

К тому же, отмечает председатель, когда местные жители сами участвуют в процессе, воплощая свои идеи, вкладывая средства и собственный труд, а конечный «продукт» – очень нужен, люди его берегут.

Что касается негативных факторов, с которыми приходится сталкиваться, Александр Топоривский, во-первых, надеется, что механизм объединения вокруг городов областного значения все же будет найден. Во-вторых, по его словам, важно отладить систему так, чтобы бизнес платил налоги по месту фактического расположения, а не по факту регистрации. «Несправедливо, когда фирма «юзает» ресурсы одной громады, а налоги платит в другую», - отмечает он.

И, в-третьих, продвинутому председателю не хватает продвинутого е-государства: электронного казначейства, единого электронного демографического реестра и таких же механизмов «во всех сферах, где приходится готовить тонны макулатуры». «Про отмену разных справок и принудительный переход государственных органов и ОТГ на I-Gov – просто мечтаю», - резюмирует Топоривский.

Пример поселка городского типа Благодатное – пример всего лишь эффективного использования средств. По-настоящему вкус децентрализации ощущают уже те объединенные громады, которые на третьем году существования реформы могут реализовывать по несколько миллионных инфраструктурных проектов. Виктор Таран уверен, что зависит это, в первую очередь, от представителей местной власти. Там, где руководитель – амбициозный человек, настроенный на качественные перемены и желающий продолжить свою политическую карьеру, децентрализация более успешна, чем там, где во главе громады стоит «человек-функция».

Когда власть не в радость

«Бюджетная децентрализация привела к тому, что на казначейских счетах появились значительные средства, которые позволяют местным советам решать текущие проблемы. Примеры успешных горсоветов, которые воспользовались новыми возможностями – Херсон или Днепр. Эти города, начали ремонты дорог, или, например, обновили коммунальную технику и нареканий на снегопады, как в Киеве, там не было… Запорожье – другая история. Там мер, вроде, неплохой парень, но не имеет политических амбиций и не работает на город, ему это не нужно», - отмечает Таран.

«А некоторые руководители пошли совсем другим путем: начали размещать эти средства на депозитах в банках. И громады от таких действий ничего не почувствовали», - добавил эксперт.

По информации, озвученной осенью пошлого года вице-премьеом Степаном Кубивым, на таких депозитах, на тот момент, находилось 10,5 млрд гривен. Значительная часть этих средств – деньги городов областного значения. В том числе, к примеру, Запорожья, которое значительно проигрывает на фоне Днепра. Или Львова, где, на сегодняшний день, продолжается катастрофическая (и уже очень плохо пахнущая) мусорная история.

Напомним, на прошлой неделе мэр Львова Андрей Садовой заявил, что город близок к экологической катастрофе и обвинил Киев в равнодушии по отношению к этой проблеме. Мол, вывоз львовского мусора блокируется на государственном уровне и происходит это по политическим мотивам. Дескать, на львовскую мусорную проблему премьер Владимир Гройсман отреагировал не поручением ГСЧС заняться этим вопросом, а заявлением, что государственных полигонов для вывоза твердых бытовых отходов не существует, все полигоны – коммунальные, и правительство не имеет на них влияния. «Гройсман просто напомнил Садовому, что Львов, на сегодня, располагает 1,8 млрд гривен бюджета децентрализации (бюджета развития, - УНИАН), - считает замглавы Агентства моделирования ситуаций Алексей Голобуцкий. - То есть, эти деньги оставлены на местах именно для решения локальных проблем, к каковым относится и утилизация мусора». 

По словам Виктора Тарана, действительно, и на третьем году децентрализационных процессов на местах остаются руководители, к которым тяжело достучаться, чтобы объяснить, как рационально и эффективно использовать средства бюджета развития. К сожалению, некоторые действия местных громад по использованию средств беспорядочны и хаотичны. Но все приходит с опытом. Главное – исправить недоработки на законодательном уровне и не останавливаться.

Татьяна Урбанская