"Реформа" Рады

Ровно год назад, отчитываясь за первые 100 дней работы Верховной Рады нового созыва, спикер Владимир Гройсман заговорил о необходимости разработать и принять специальный кодекс поведения для депутатов. Это, мол, должно помочь в борьбе с «кнопкодавством», прогулами и потасовками в сессионном зале. В принципе, реальной необходимости в появлении такого документа не было, поскольку правила этического поведения государственных служащих, должностных лиц местного самоуправления и политиков в целом, прописаны в ряде законодательных актов страны. Что, впрочем, не мешает властьимущим эти правила не выполнять. Вместе с тем, несмотря на то, что коалиция была «сильна, как никогда», за год кодекс не был ни разработан, ни принят. А сегодня идея о необходимости его подготовки всплыла снова и стала одной из рекомендаций Европы в «дорожной карте» реформирования Верховной Рады Украины.

Представители специальной миссии Европарламента в Украине по реформированию Верховной Рады под председательством Пэта Кокса действительно за несколько месяцев побывали в Киеве с сотню раз и справедливо отмечают, что, в ходе этих визитов, увидели в украинском законодательном органе отсутствие дисциплины, неуважительное отношение к спикеру, непонимание и невыполнение депутатами законодательных процедур (в том числе, относительно подготовки законопроектов), отсутствие понимания роли и полномочий комитетов Верховной Рады. Миссия ЕП зафиксировала также неперсональное голосование, использование статуса народного депутата с целью нанесения ущерба частным интересам отдельных лиц, тотальное отсутствие прозрачности финансового состояния или деловых интересов парламентариев, а также попадание в парламент некоторых народных избранников исключительно ради получения депутатской неприкосновенности…

Собственно, для исправления этих проблем обеспокоенные европейцы и подготовили качественную «дорожную карту», которая базируется на успешно работающих мировых практиках. Верховной Раде предложили 52 рекомендации для усовершенствования ее работы. «Украина - это Европа, а значит и Верховная Рада должна стать институтом европейского образца. Сегодня у нас есть очень четкий план действий из 52 пунктов, который позволит Раде окончательно сбросить с себя балласт советского прошлого и стать современным, сильным и эффективным парламентом для того, чтобы быть максимально полезным для граждан», - написал спикер украинского парламента Владимир Гройсман на своей странице в Facebook.

Сам по себе документ, действительно, неплох. Только вот в украинских реалиях внедрение этой реформы маловероятно по нескольким причинам.

Рекомендации для неблизкого будущего

Во-первых, потому, что некоторые рекомендации вызывают негодование еще на стадии предложений и противоречат Конституции. При этом они требуют не просто изменений законодательства, а изменений Основного закона (что, в принципе, вряд ли выполнимо для нынешнего созыва Верховной Рады). К таковым, к примеру, можно отнести рекомендацию ввести голосование простым большинством за «обычные» законы при наличии кворума.

То есть, если в сессионный зал соизволит явиться 226 парламентариев, они смогут принять закон большинством присутствующих (в украинских реалиях, вполне вероятно, что такое голосование будет проводиться большинством карточек, а не самих народных избранников). В то же время, механизм абсолютного большинства, по мнению европарламентариев, должен сохраниться для «особенных» законов, как-то: изменений в Конституцию или тех, в которых необходимо учитывать международный опыт.

Собственно, такие нововведения вряд ли дисциплинируют парламентариев и заставят их появляться на работе все дни пленарных заседаний. Исследования работы народных депутатов, проведенных, к примеру, гражданской сетью ОПОРА, свидетельствуют, что законодательной работой на регулярной основе из всего депутатского корпуса занимаются, от силы, 150 обладателей мандатов.

Кроме того, внедряя подобные нормы, необходимо понимать: они требуют внесения изменений в Основной закон, который четко определяет, при каких условиях закон может считаться принятым Верховной Радой и сколько депутатов должно для этого проголосовать. «В этой рекомендации следует учесть еще один интересный момент - правовой казус, - отмечает политический эксперт, руководящий партнер Национальной антикризисной группы Тарас Загородний. - В отечественном законодательстве есть четкая цифра – 226 голосов. К этому привязано существование коалиции».

Другими словами, предложение европейцев означает, что можно голосовать за законы «некоалиционным» большинством. А это, в свою очередь, позволяет в любой момент усомниться в существовании парламентской коалиции, в которой, на сегодняшний день, не может быть меньше граничного количества «штыков» в 226 мандатов.

И это, не говоря уже о том, что нужно определить, что такое «обычный» закон и какие это «особенные» законы. «Подобные вещи должны быть четко определены в законодательстве. Поскольку в нынешнем виде подобные предложения в «дорожной карте» реформы Верховной Рады противоречат Конституции», - отмечает профессор права, конституционалист Виктор Мусияка.

«Также я не совсем уверен в правильности предложения, предлагающего после начала работы каждой следующей сессии ВР проводить отбор 20 законопроектов, инициированных народными депутатами, которые в дальнейшем будут рассматриваться Верховной Радой. Во-первых, почему только 20? Зачем ставить такие рамки? А, во-вторых, субъектами законодательной инициативы в Украине являются депутаты, Кабмин и президент. И, в случае, если такую рекомендацию внедрить, получится, что основными субъектами законодательной инициативы останутся правительство и президент, а депутаты будут что-то вроде путаться у них под ногами», - отмечает он.

Эксперт также удивлен рекомендацией, предполагающей формирование повестки дня Согласительным советом в закрытом режиме. «В этом предложении я согласен с тем, что необходимо организовать работу специальных парламентских корреспондентов, которые освещали бы заседание Согласительного совета. Но совсем закрыть заседание для прессы недопустимо! Парламент - это же представительский орган своего народа!» - возмутился он.

Депутатам закон не писан

Второй момент, который заставляет усомниться в успешной реализации реформы Верховной Рады, состоит в том, что ряд рекомендаций ЕП к украинским коллегам уже существует в законодательстве Украины. «В целом, у меня позитивное восприятие этих предложений. Но есть некоторые недоразумения, связанные с неправильным переводом (с английского на украинский язык – УНИАН) или с тем, что миссия не полностью ознакомилась с рядом законов, в частности, с Регламентом Верховной Рады или законом о статусе народного депутата… В результате, в ЕП предлагают нам что-то внедрить, а у нас оно уже есть. Просто не используется руководством парламента или депутатским корпусом», - отмечает Виктор Мусияка.

К примеру, раздел относительно политического надзора (контроля) за исполнительной ветвью власти. Согласно существующего украинского законодательства, нынешняя структура контроля за исполнительной ветвью власти полностью соответствует международным стандартам, считает Виктор Мусияка. «Есть достаточно инструментов для контроля над исполнительной властью, есть законы о комитетах Верховной Рады, об омбудсмене, о Счетной палате… То есть, мы нормально законодательно оформили этот контроль. А то, что это не исполняется – другой вопрос», - констатирует эксперт. 

Кроме того, Виктор Мусияка считает недоразумением предложение европейцев предоставить спикеру Верховной Рады (либо его заместителям) право отстранять от участия в пленарной сессии депутатов, отличившихся плохим поведением – «которое имеет признаки насилия или направлено на срыв работы парламента». «Дело в том, что такие нормы у нас и так есть. Просто ими не пользуются ни председатель Верховной Рады, ни его заместители», - подчеркивает он.

К примеру, когда в парламенте происходят драки, нужно элементарно ставить вопрос отстранения от заседаний конкретных «заводил». Если же поведение народных депутатов имеет признаки более тяжких преступлений, ничего не мешает руководству Верховной Рады поднимать этот вопрос перед Генеральной прокуратурой, открывать соответствующие производства и ставить вопрос о лишении неприкосновенности того или иного парламентария на голосование в сессионном зале. «Все это есть в украинском законодательстве», - отмечает Мусияка.

И это только малая часть норм, внедрять которые ЕП рекомендует украинскому депутатскому корпусу, давно закрывающему глаза на тот факт, что нормы эти давно существуют в отечественных законах.

Нерабочая система

Третий фактор, не позволяющий поверить в успех реформирования парламента, заключается в том, что некоторые предложения могут быть реализованы только при наличии политической воли всех ветвей власти. К сожалению, в нынешних условиях политического кризиса и формального отсутствия коалиции, Верховная Рада не способна проголосовать за сколько-нибудь значимые изменения самой себя. «Это не недостаток миссии Кокса. Европейцы предложили то, что считали нужным. Но в этом отсутствуют украинские реалии», - считает кандидат политических наук, директор Центра общественных отношений Евгений Магда.

По его словам, европейский эксперимент «по превращению Украины в цивилизованное государство с цивилизованным парламентаризмом», в нынешних условиях парламентского кризиса, напоминает ситуацию, когда человек, лежа в больнице с третьим инфарктом, думает о том, как ему вставить новые зубы. «Эта инициатива никак не отразится на выходе из политического кризиса. Это классический пример добрых намерений, которые, конечно, могут воплотиться в жизнь, но есть масса «но», - отмечает он.

По его мнению, сегодня парламенту нужны другие вещи – изменить форму избрания Верховной Рады, перейдя к открытым спискам, возможно, уменьшить количество народных депутатов. «Но в нынешнем виде Рада на это не способна», - считает он.

Одним из примеров того, как отечественный парламент не желает меняться, может служить даже не пресловутый избирательный кодекс, в котором депутаты обещали раз и навсегда прописать единые правила игры в ходе избирательных кампаний, а урегулирование статуса парламентской оппозиции (одна из рекомендаций ЕП).

На сегодняшний день в ВР зарегистрировано несколько законопроектов об обеспечении деятельности оппозиции в Верховной Раде. По мнению Виктора Мусияки, для урегулирования этого вопроса даже не нужно принимать отдельный закон – достаточно изменений в Регламент. «В Регламенте можно определить все факторы для обеспечения прав оппозиции, чтобы в будущем не было споров, вне зависимости от состава парламента», - считает он.

Вместе с тем, эксперт обращает внимание, что в нынешних реалиях это может быть проблемой, поскольку сегодня никого не удивляет тот факт, что члены коалиции внезапно становятся оппозицией. «То есть, в Верховной Раде сегодня существует какая-то фрагментированная оппозиция. Те, кто откололся от коалиции не сходятся с оппонентами, которые изначально, после избрания, были оппозицией к нынешнему парламентскому большинству. И, в этом случае, кого считать «настоящей» оппозицией в Верховной Раде? Именно поэтому в Регламенте нужно четко выписать, что такое оппозиция, как она формируется, какие основы ее формирования, какие права у нее есть в парламенте и так далее», - убежден эксперт.

Таким образом, в списке рекомендаций ЕП для украинского парламента не так много пожеланий, которые следует учесть, как можно быстрее, там, где это действительно необходимо. Речь идет, к примеру, об электронном управлении, открытости и необходимости цивилизационного контроля. Остальные нормы, так или иначе, уже выписаны в украинских законах и Верховной Раде, по сути, ничего не мешает качественно работать. На деле же, получается, что для этого сначала нужно изменить амбиции конкретных партий и их лидеров, а также изменить культуру отечественных политических сил.

Политики, наконец, должны понять, то, что давно записано в Конституции Украины: парламент должен работать независимо от интересов президента или премьера. Все ветви власти должны сотрудничать. Но Верховная Рада не может быть в оппозиции к правительству, состав которого сама же утверждала. А также не может и не должна голосовать «по звонку» из Администрации главы государства. Для того, чтобы система работала именно так, в Украине уже принято немало хороших законов. Недостает только политической воли их выполнить.

Татьяна Урбанская