Борьба с коррупцией: уроки Румынии для Украины

Каждый новый украинский президент, премьер или состав парламента одним из важнейших вопросов, требующих безотлагательного решения, декларировал борьбу с коррупцией. На деле же, борьба с этим явлением годами сводилась лишь к дискуссиям.

К примеру, нынешний созыв Верховной Рады, лишь открыв сессию 3 февраля, провалил голосование в первом чтении за законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по обеспечению деятельности Национального антикоррупционного бюро и Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции» (№ 1660-д)». Мало того, что документ поддержало лишь 203 народных депутата (при необходимых 226), некоторые его нормы окончательно перессорили членов коалиции – демарш устроила фракция «Народный фронт». «Фронтовики», в частности, возмутились, что документом, по их мнению, предусматривается слишком серьезное влияние на Бюро и Агентство со стороны президента.

Впрочем, после объявления перерыва и консультаций, на которых, вероятно, был поднят вопрос о состоятельности и существовании такой коалиции в принципе, «Народный фронт» все же пошел на уступки при условии, что все спорные моменты законопроекта будут доработаны до второго чтения. В результате, вторая попытка голосования дала 283 голоса «за».

Как бы там ни было, на сегодняшний день ни один коррупционер в масштабах страны не понес наказания, а соответствующие уголовные дела, если таковые появлялись, не доходили даже до судов. Впрочем, даже если бы доходили, украинская Фемида и сама настолько погрязла во взятках, что судить честно и непредвзято, пожалуй, некому. Но выход из этой, казалось бы, патовой ситуации, есть. В коалиционном соглашении и в президентской программе прописаны все необходимые стране реформы, которые, не без разногласий, Верховная Рада все же способна принимать. Осталось только начать внедрять их в жизнь. Как? Примером может послужить, хотя бы, опыт Румынии.

От слов к делу

В свое время, взяв курс на вступление в ЕС, власти Румынии тоже очень долго «боролись» с коррупцией и проводили реформы на бумаге. И даже получив членство в 2007 году, продолжили заниматься реформаторской демагогией, видимо, в надежде, что европейцы это «проглотят». Не сложилось. Во-первых, Евросоюз, к которому Румыния не раз обращалась за помощью для проведения антикоррупционной реформы, не был готов финансировать популизм. Во-вторых, Еврокомиссия начала проверки на предмет успешности проведения реформ в судебной системе Румынии и эффективности задекларированных шагов по борьбе с коррупцией.

В результате, признав недостаточной эффективность внутренней работы Румынии над этой проблемой, в 2011 году в Еврокомиссии разработали для этой страны антикоррупционную стратегию. В 2013-м это начало приносить плоды. Во всяком случае, в ЕК отметили, что работа Национального антикоррупционного управления (DNA) и Национального агентства по вопросам добродетели (неподкупности) (ANI) приводит к тому, что соответствующие уголовные дела вдвое чаще стали отдаваться в суды. В то же время, европейцы потребовали внесения изменений в румынское законодательство с тем, чтобы министры, попавшие под следствие по коррупционным делам, подавали в отставку, а подследственные парламентарии лишались неприкосновенности.

Румыны учли эти замечания. В 2013 году антикоррупционные органы передали в суды около тысячи дел, в том числе, на шестерых министров, трех десятков мэров, двух десятков представителей правовой системы, десятки бывших полицейских и работников таможни. В прошлом, 2014 году, антикоррупционный комитет рассмотрел еще 200 дел, в которых были замешаны, в том числе, восемь послов и десять министров. По уголовным делам было вынесено около тысячи обвинительных приговоров и конфисковано имущества на 150 млн евро.

Стоит отметить, что очищать страну от коррупционеров активно взялись граждане. По словам главы Национального антикоррупционного управления Лауры Кодруцы Ковеси, доверие общества к этому учреждению за пару лет выросло на 60%. А 83% возбужденных уголовных дел основываются на сообщениях граждан и общественных организаций. «В 2014 году лишь 17% зарегистрированных дел основывались на информации из прессы, расследованиях журналистов», - рассказала она в конце прошлого года.

Экс-премьер на скамье подсудимых

Примечательно, что Национальное антикоррупционное управление (в Украине это должно быть Национальное антикоррупционное бюро, которое еще не создано, но вокруг которого сегодня ведутся нешуточные политические баталии) не стесняется вторгаться в уютную жизнь политического истеблишмента и возбуждать уголовные дела против высокопоставленных политиков.

К примеру, «под каток» антикоррупционной реформы попал экс-премьер Румынии Андриан Настасе, который ранее и пригласил в страну европейских консультантов из Еврокомиссии. Так, в январе 2012 года он был приговорен Верховным судом к двум годам лишения свободы по обвинению в коррупции за незаконное получение средств на избирательную кампанию 2004 года. Впрочем, совершив попытку самоубийства, он долгое время находился в больнице. После этого, отбыв в тюрьме 9 месяцев своего заключения, был освобожден. Но не встал не путь исправления. В 2014 году тот же Верховный суд приговорил экс-премьера к четырем годам заключения за взяточничество.

Также в прошлом году была арестована руководитель Национального управления по борьбе с экономическими преступлениями и терроризмом Алина Бика. Ее обвиняют в злоупотреблении служебным положением (когда она занимала должность секретаря Министерства юстиции, а также когда работала в комиссии, отвечающей за возврат законным владельцам недвижимости, отобранной в коммунистические времена) и растрате государственных средств. В частности, Бика выдала разрешение на предоставление компенсации за землю одному из бизнесменов, но компенсация превышала оценочную стоимость участка, что причинило государству ущерб в размере 62 млн евро.

Собственно, такие громкие дела, реальные сроки для бывших чиновников и министров, еще больше повышают доверие общества к Национальному антикоррупционному управлению. Причем румыны не склонны считать действия управления сведением счетов одних властьимущих с другими. Во всяком случае, об этом могут свидетельствовать результаты недавних президентских выборов (в ноябре 2014 года), на которых тема борьбы с коррупцией сыграла ключевую роль. Так, победу в этой гонке одержал Клаус Йоханнис, который и до выдвижения кандидатом президенты отметился ярым антикоррупционером. Местные политологи считают, что его главный оппонент – премьер страны Виктор Понта – проиграл потому, что обозначил в своей программе возможность амнистии для политиков, уже обвиненных в коррупции.

Бороться с коррупцией в высоких кабинетах должны храбрые люди

«Успех Румынии заключается в создании специализированных учреждений по борьбе с коррупцией - Национальное антикоррупционное управление (DNA) и Национальное агентство по вопросам добродетели (ANI) - и внешней поддержке, которую обеспечил ЕС, - рассказал УНИАН директор Европейского политического центра Румынии Кристиан Гиней. – Действительно, это был союз между реформистскими группами судей, рядом неправительственных организаций и некоторых СМИ, которые стремились к борьбе с коррупцией. Эти группы нашли постоянную поддержку в Европейской комиссии, чтобы те оказывали давление на политиков».

Собственно, секрет эффективности Национального антикоррупционного управления и Национального агентства по вопросам добродетели заключается в четком распределении обязанностей. «Например, DNA в Румынии имеет свою собственную полицию, так что руководитель этого управления не зависит от других департаментов при работе по делу. И лично несет полную ответственность, если департамент не выполняет своих обязанностей», - пояснил эксперт.

При этом, по его словам, невероятно важна личность самого руководителя – главного прокурора. До того, как антикоррупционное управление заработало «как надо», пришлось перепробовать в этой должности несколько кандидатур. Так, политолог отмечает, что первый главный прокурор Национального антикоррупционного управления «был трусом и человеком неэффективным для этой должности», поэтому, проработав несколько лет, румынское правительство, с согласия Европейской комиссии, сменило его на этой должности. «Тогдашний министр юстиции Моника Маковей организовала публичный конкурс на замещение должности главы управления и нашла того, кто не просто решился расследовать деятельность местных политиков, но и сумел довести дела до суда и тюрьмы (прокурора, ставшего вторым руководителем Национального антикоррупционного управления, звали Даниэль Морарь – УНИАН)», - рассказал политолог.

По его мнению, эта должность, «помимо хорошо организованных институциональных структур для борьбы с коррупцией, требует храбрых людей».

В результате работы Мораря, уже через несколько лет около тысячи высших должностных лиц оказались на скамье подсудимых и в тюрьме. В том числе, депутаты, министры, некоторые коррумпированные судьи и мэры крупных городов.

Особенно стоит отметить в румынской истории роль судей. «Сначала они опасались и выносили мягкие приговоры, признавали преступников виновными, но не отправляли их в тюрьму, а, в качестве наказания, только предлагали отстранение от выполнения служебных обязанностей, - рассказал Кристиан Гиней.

Но на сторону антикоррупционного управления встали общественные организации и пресса, судей стали критиковать как в местных СМИ и отчетах неправительственных организаций, так и в отчетах Европейской комиссии. «Потребовалось некоторое время, пока представители правосудия не привыкли к мысли, что они независимы и у них есть достаточно власти, чтобы отправить в тюрьму очень влиятельных и богатых людей», - отметил политолог.

Три урока для Украины

В этой связи, чтобы в Украине полноценно заработало Антикоррупционное бюро и суды, а высокопоставленные коррупционеры не просто оказались на скамье подсудимых, но и получили реальные сроки заключения, из румынского опыта можно вынести три ключевых урока.

Первый состоит в том, что неправительственные организации должны следить за деятельностью антикоррупционных институтов и требовать настоящей продуктивности, то есть, реальных уголовных дел против высокопоставленных коррупционеров. Румынские эксперты отмечают, что очень часто мы боимся антикоррупционных институтов, так как они могут быть использованы в качестве политических инструментов давления на оппонентов. Но, чтобы устранить эту потенциальную опасность, следует заранее принимать меры, чтобы сделать такое давление неэффективным.

«В конкретном случае с Украиной, если начальник учреждения по борьбе с коррупцией может быть легко уволен с должности парламентом, будьте уверены, что учреждение будет неэффективным, - считает Кристиан Гиней. - Вы не можете бороться с политической коррупцией, без расследований коррупционной деятельности депутатов, что, в свою очередь, повлечет за собой «реакцию» их коллег, которые будут их защищать».

То есть, опыт Румынии и других стран демонстрирует, что антикоррупционные институты должны быть защищены от политиков и, особенно, от парламента. Грубо говоря, важно, чтобы руководители антикоррупционных институтов назначались кем-то, кто может понести за назначение персональную, а не коллективную ответственность. «Это может быть президент, министр юстиции или премьер-министр, но не парламент. Кто-то должен нести политическую ответственность за низкую продуктивность или недостаточную эффективность таких учреждений», - отметил политолог.

Второй урок из Румынии для Украины таков: необходимо сосредоточиться на продуктивности антикоррупционных учреждений. Сам факт того, что они существуют, совершенно бесполезен. «Я видел много институтов по борьбе с коррупцией в нашем регионе - в Молдове, в Македонии. Но они просто не выполняют своих обязанностей. Они были созданы, чтобы показать ЕС, что в борьбе с коррупцией якобы что-то делается. Поэтому важно не бояться просить ликвидации таких учреждений или немедленной замены главных прокуроров, если они не выполняют своих обязанностей качественно», - считает эксперт.

Третий урок для Украины в том, что обществу следует быть готовым к громким скандалам. «Они будут. Как были и у нас в Румынии, - утверждает Гиней. - В Украине тоже есть очень влиятельные люди, которые контролируют средства массовой информации, которые контролируют политиков. Когда они будут чувствовать угрозу в свой адрес, они будут атаковать и противостоять антикоррупционным институтам, компрометировать их деятельность». В этой связи именно украинцы должны ясно осознавать, что подобных атак не избежать, а также, что им необходимо противостоять.

Собственно, сделать это, по мнению преподавателя Школы публичной политики университета Джорджа Мейсона (США) Ричарда Козларича, можно благодаря независимым СМИ и профессиональным журналистам-расследователям, «которые могли бы написать честные и сбалансированные статьи, разоблачающие коррупционеров».

В целом же, борьба с коррупцией, по его словам, должна быть лишь одним из пунктов в проведении комплексных реформ. «Важно, чтобы демократически избранным правительством, представляющим интересы всех людей, кроме борьбы с коррупцией были осуществлены глубокие политические и экономические реформы», - считает эксперт.

Козларич уверен, что «такой посткоммунистической стране как Украина  нужно вначале устранить влияние организованной преступности на экономическую и политическую жизнь страны». Только тогда, когда судебная власть будет независимой, когда судьи и прокуроры смогут привлекать к ответственности должностных лиц без вмешательства политических интересов; когда решения относительно деятельности предприятий будут приниматься на коммерческом основании и не требовать вмешательства политических лидеров, когда заработает рыночная экономика, - можно будет сказать, что Украина делает успешные шаги в борьбе с коррупцией.

К сожалению, пока подвижек не видно. А времени на проведение успешных реформ – все меньше.

Константин Гончаров, Татьяна Урбанская