Президент Украины минус Киевская область?

Если прецедент, созданный на Киевщине 11 мая, распространится на регионы страны, вес Президента на региональном уровне превратится в символический. Влиять на политику областей Ющенко сможет почти исключительно путем судебных исков.

А толчком к этому процессу может стать решение Киевского областного совета. В прошлый четверг подавляющим большинством депутатских голосов совет приостановил делегирование полномочий областной государственной администрации. Депутаты фактически лишили Президента, осуществляющего региональное управление через назначенных им глав госадминистраций, возможности полноценной политической инициативы в Киевской области.

Юристы подтверждают легитимность действий Киевского областного совета. В частности, партнер известной адвокатской фирмы „Пукшин и партнеры” (фирма, в частности, представляла интересы Кабмина в процессе Никопольського завода ферросплавов) Руслан Кирилюк, констатирует: областной совет, принимая решение о приостановлении делегирования полномочий Киевской областной государственной администрации, воспользовался своим законным правом.

Правда, юрист признает, что формулировка норм Закона Украины „О местном самоуправлении в Украине” в части порядка делегирования советом полномочий и прекращения делегирования является нечеткой. Теоретически это, по-видимому, может стать зацепкой для «придворных» юристов, в случае, если государство «потянет» в суд со стратегической целью - обжаловать решение Киевского облсовета.

Президент должен «поблагодарить» за ослабление собственных позиций те силы, которые инициировали через Кабмин отставку ряда губернаторов. Так, Ровенский областной совет, воспользовавшись политическим ослаблением главы облгосадминистрации Василия Червония, об отставке которого заговорили в правительстве, выразил ему недоверие. А Киевщина высвободилась из-под опеки не только областной госадминистрации во главе с полууволенным Евгением Жовтяком, но и заодно от опеки Президента. 

Если прецедент прекращения делегирования полномочий местным государственным администрациям получит подержку в других регионах, в какой мере это будет означать потерю Президентом Украины рычагов влияния на региональную политику? Комментирует экс-министр юстиции Украины Александр  Лавринович:

- Конечно, здесь можно говорить об определенном ослаблении централизации системы управления в Украине. Но я вижу в этом и позитив. Централизация власти и управления эффективна лишь определенное время. В дальнейшем она сдерживает и ограничивает развитие системы.

Если мы идем к обеспечению реального местного самоуправления, то вопроса, кто должен руководить исполнительными органами, нет - это исключительно полномочия территориальных обществ, которые реализуются через избранных ими представителей. Кстати, даже действующий закон о местном самоуправлении предусматривает, что при назначении главы областной государственной администрации областной совет подает соответствующие предложения в Кабинет Министров.

В этом контексте об ограничении полномочий Президента не стоит и говорить. Это просто переход к совсем иной модели государственного управления, который уже начался в Украине.

- Насколько нестабильной и неконтролируемой может оказаться модель государственного управления, если не только Киевский облсовет начнет определять полномочия, делегированные государственным администрациям?

- Законодательство дает достаточно  правовых инструментов для того, чтобы предотвратить такую нестабильность. В частности, если на местном уровне принимаются решения, выходящие за пределы полномочий или нарушающие норму любого закона или Конституции, они должны быть отменены в судебном порядке.

- Формула „делегирование полномочий” – что это значит на практике? Похоже на то, что законодатели либо не очень хорошо подумали, либо намеренно заложили в закон коллизию, когда депутаты захотят - предоставят госадминистрации полномочия, тем самым расширяя пределы влияния Президента, а захотят - вернут эти полномочия себе.

- Работа над законами о местном самоуправлении и о государственных администрациях была, собственно, продолжением работы над Конституцией 1996 года. Процесс вступления в силу этих законов оказался  достаточно болезненным и длительным. Законы прошли через ряд вето Президента Украины и только через три года вступили в силу.

Главное обстоятельство, вызвавшее к жизни норму о делегировании полномочий, лежало вне правовой плоскости, вне теорий о моделях государственного и общественного развития. Суть заключалась в потому, что Украинское государство на тот момент было институционно шатким. Поэтому сработал эффект политической целесообразности, которая заключалась в том, что государственный интерес, государственные решения должны быть обеспечены на всей территории Украины. К тому же были неединичные случаи, когда лица, избранные на руководящие должности в исполнительных органах местного самоуправления, не отвечали квалификационному уровню. Это также подталкивало к образованию нормы, когда жизненно важные функции государственного управления выполняли бы люди, назначенные „сверху”, а не избранные „снизу”.

- Но с тех пор Украина прошла большой этап своего развития.

- Да. Стало ясно, что от такой промежуточной схемы следует переходить к более стабильной.

И здесь следует учесть несколько факторов. Один из них - Украина длительное время готовится к подписанию и ратификации Европейской хартии местного и регионального самоуправления, которая предусматривает обязательность того, что на уровне регионов должны функционировать местные, собственные исполнительные органы.

Именно поэтому в конце 2004 года Верховная Рада одобрила внесение изменений в Конституцию в части местного самоуправления, в соответствии с которыми понятие о местных государственных администраций в их нынешнем виде становится неактуальным. Администрации в дальнейшем если и будут сохраняться, то лишь в виде наблюдательных и координирующих структур. 

Следовательно, нужно сделать последний логический шаг – принять соответствующий закон и наконец перейти от разговоров  о местном самоуправлении к его реализации.

- Ну, а до того, какие полномочия будут иметь государственные администрации, в частности, в контексте неожиданно реализованного в пределах Киевской области права советов на отзыв полномочий?

- Полномочия местных государственных администрации, как и органов местного самоуправления четко определенные Конституцией. И именно в этих рамках следует рассматривать нормы всех законов, которые принимались во исполнение этой конституционной модели.

Среди полномочий государственных администрации важнейшими я назвал бы подготовку проекта местного бюджета, выполнения его после утверждения советом, а также выполнения программы социально-экономического развития.

Сказать, что действующая законодательная база по местным государственным администрациям, местное самоуправление в полной мере отвечают нынешним потребностям развития Украинского государства, я бы не решился. Ведь принималась она преимущественно в период институционного становления  государства, потому мотивация этого процесса была далекой от теоретических идеалов.

И норму о делегировании полномочий от одной ветви власти другой трудно назвать совершенной.

Законом точно определено, в какой сфере и какие именно полномочия советы делегируют администрациям. Определен и механизм этого процесса – принятие решения соответствующим местным советом. Депутаты в полном соответствии с Конституцией, опираясь на нормы действующего Закона „О местном самоуправлении в Украине”, могут принимать решение как о делегировании полномочий в определенных законом сферах, так и отменять свое решение о делегировании, возвращая собственные полномочия совету.

- Какие же полномочия остаются за Президентом?

- Функции и полномочия  Президента в нашем государстве намного шире, чем в любой европейской стране. Даже по сравнению с Францией или Польшей, где власть Президента считается очень сильной. 

У нас немногие обратили внимание на то, что по заключению экспертов в Совете Европы, делавших оценку нашей конституционной реформы, объем полномочий Президента Украины и в дальнейшем остается достаточно большим.

Так что не стоит особенно беспокоиться по этому поводу.

Понятно, что может быть жизнеспособной и модель, действующая в США, когда президент возглавляет исполнительную вертикаль. Но тогда не нужно никакого правительства, поскольку есть администрация, которую формирует сам Президент. Он же сам и отвечает за ее деятельность.

Кстати, в свое время, в 1995-1996 годах вероятность введения такой модели в Украине была очень высокой, даже конституционное большинство в Верховной Раде было готово проголосовать за это. Но тогда Леонид Кучма предпочел не возлагать на Президента ответственность за все.

Подводя итог, скажу, что, на мой взгляд, любая система в своем чистом виде – хоть президентская, хоть парламентская - более стабильна и более успешна, чем коктейль в разных пропорциях.

Украина провозгласила европейский путь развития, поэтому должна последовательно предпринимать шаги в этом направлении. В частности, и относительно обеспечения местного самоуправления. 

Лия Ильченко, Олег Олейник