Зачем Украине Сенат, или что такое двухпалатный парламент по-украински

Каждый раз, когда наша страна скатывается в парламентский кризис, начинается обсуждение «смены формата». Грубо говоря, нынешних депутатов всячески пытаются припугнуть – сокращением их численности или переходом к двухпалатному парламенту. УНИАН попытался разобраться в плюсах и минусах бикамеризма для нашей страны.

Исторически сложилось, что вторая палата, как правило, существует в федеративных государствах, каковыми являются США или Германия. Либо в государствах, где это вызвано традицией — Великобритания или Польша. В федеративной России появление второй палаты было связано с тем, что президент РФ Борис Ельцин не мог совладать с народными избранниками и не имел контроля над Верховным Советом, посему в 93-м в РФ и появилась двухпалатная Государственная Дума. Введение двухпалатного парламента в Беларуси также преследовало тактические цели: убрать с арены главу Верховного Совета – главного политического конкурента батьки Лукашенко.

Рада может получить вторую Палату

Однако существуют и страны, которые сознательно отказываются от бикамеризма. В частности, Швеция. Причем, шведы отвернулись от такого важного инструмента демократии исключительно из соображений экономии — содержать две палаты парламента гораздо дороже, чем одну. Но вернемся к Украине.

Две палаты — растут затраты

Сторонники идеи введения в нашей стране двухпалатного парламента отмечают три главных фактора «зачем нам это надо». Во-первых, речь идет о сокращении количества депутатов (хотя бы до трехсот). Во-вторых, верхняя палата должна стать местом представительства регионов. Грубо говоря, считается, что в верхнюю палату попадут популярные люди из региональных громад – мажоритарщики, якобы не зависимые от партий. И у них будет возможность серьезно влиять на государственную политику. И, в-третьих, считается, что бикамеризм улучшит качество законопроектов и нивелирует лоббистское влияние на законодательство. Потому что каждый документ будет проходить длительную процедуру рассмотрения и, если нижняя палата (сформированная на принципах пропорциональных выборов, по партийным спискам) примет какое-то несбалансированное решение, то верхняя палата сможет его подкорректировать.

На первый взгляд, все три пункта кажутся вполне разумными. Но как это будет действовать в украинских реалиях? Для начала, сокращение количества народных избранников вовсе не означает автоматического сокращения их финансирования. Разве кто-то из государственных мужей даст сегодня стопроцентную гарантию, что парламентарии обеих палат откажутся от санаториев, государственных дач или материальной помощи? По сути, две палаты – это дополнительное здание, дополнительный аппарат и дополнительные затраты из карманов простых украинцев.

К тому же, кроме верхней палаты (сенаторов – людей из народа), будет существовать и нижняя, в которую попадут, по сути, те же партии, что существуют и сегодня. И, если в верхнюю палату, допустим, попадет по три представителя от каждого региона Украины (независимо от численности населения и количества избирательных округов в нем), то с нижней палатой возникают вопросы. Вряд ли получится соблюдать баланс с региональным представительством, когда в промышленной области на Востоке Украины будет 24 избирательных округа, а в любой из Западных областей, к примеру, - 11.

«Из-за этого существует угроза для принятия законодательных актов, поскольку они будут полностью подконтрольны исполнительной власти. При условии, что сегодня правительство действует в интересах бизнеса, подумать о 95% украинцев будет некому», - пояснил УНИАН бывший лидер Социалистической партии Украины и экс-спикер Верховной Рады Александр Мороз.

Кроме того, по его мнению, в таком парламенте существуют и другие сложности для законодательной работы. В частности, оперативность принятия решений, регламентные и другие нормы, аппаратное обеспечение. «Это также угроза. Двухпалатный парламент — рудимент организации власти, который не подходит для унитарного государства и, в целом, является для Украины опасным», - подытожил он.

Больше драк, меньше законов

Главной проблемой в этом вопросе является радикализация украинского общества и, соответственно, парламента в любом его виде. Грубо говоря, при любом способе формирования так называемой палаты регионов, представители народа в ней будут также критично настроены друг против друга, как сегодня ВО «Свобода» против КПУ, и наоборот. Исходя из этого, вряд ли от этого уменьшится заполитизированность Верховной Рады. Не способствует поиску диалога в таком парламенте и региональная диспропорция. Ведь какие-то регионы страны являются донорами для бюджета, а какие-то — дотационны.

Эксперты считают, что разногласия, из-за которых кризис парламентаризма существует сегодня, в двухпалатном парламенте проявятся еще ярче. Это касается и языкового вопроса, и  выбора Украиной интеграционного вектора, и внутренних социальных проблем. «Внедрение в Украине двухпалатного парламента будет тормозить законотворческие процессы, тем самым, стимулируя социальное противостояние. Кроме того, это не решит вопроса ликвидации разрыва между политическими партиями и гражданским обществом», - отметил глава общественного движения «Киевляне вместе» Ярослав Диденко.

Действительно, любой законопроект будет проходить через две палаты в два раза дольше, чем сегодня. А, если допустить тот факт, что большинство в верхней палате может быть сформировано из представителей одних политических сил, а в нижней — из других, то законодательная деятельность Верховной Рады может быть полностью заблокирована. Это значит, что государственный бюджет может приниматься по полгода, выделения денег на те или иные региональные программы или инфраструктуру можно будет ожидать месяцами, а основой работы парламента станет, разве что, принятие постановлений о праздновании памятных дат.

Не в регионах дело

Еще одна проблема обсуждаемой сейчас реформы, помимо двухпалатности — расширение самостоятельности регионов. Снежный март доказал, что с децентрализацией финансирования в Украине все очень плохо. Не зря же глава КГГА жаловался, что Киеву недодали около 4 млн грн. Если столько недодали Киеву, то еще больше недодали и другим. Сегодня в стране действует принцип ручного управления регионами. И качественные изменения возможны лишь после проведения реформы местного самоуправления. Для начала, отдав самим регионам хотя бы право распоряжаться заработанным. И лишь после формирования дееспособных территориальных общин, можно пересматривать полномочия районных и областных администраций (которые сегодня полностью подконтрольны Банковой).

«Пока не реализована реформа местного самоуправления, говорить о двухпалатном парламенте рано», - рассказал УНИАН бывший народный депутат Василий Горбаль.

По его мнению, бикамеризм — хороший шаг к реформе государственного управления. Однако эту тему нужно поднимать не в 2013 году, и даже не в 2015 году. «С точки зрения представительства регионов в высшем законодательном органе, двухпалатный парламент — это хорошо. Однако сегодня он вряд ли может быть адекватно воспринят обществом, из-за общей политизации и жесткого противостояния депутатов в Верховной Раде «стенка на стенку», - считает Горбаль.

В свою очередь, глава Комитета избирателей Украины Александр Черненко считает, что идея двухпалатного парламента в Украине выглядит, в целом, искусственно: «Это не панацея для Украины, которая является не федеративным, а унитарным государством. И вопрос здесь даже не в том, быть двум палатам или нет. Вопрос в том, как будет формироваться вторая палата, какими будут квоты для регионов, какими полномочиями будут обладать депутаты, как палата регионов сможет влиять на государственную политику. Пока все инициативы бикамеризма в Украине выглядят искусственно. Каждый раз такая идея поднималась президентами, теряющими рейтинги у населения».

Таким образом, по словам главы КИУ, двухпалатный парламент — не совсем то, что нужно Украине. «Если это будет искусственный инструмент для поддержки президента, такой парламент не будет демократическим органом», -  подчеркнул он.

Более того, по мнению эксперта, решить вопрос представительства регионов в Верховной Раде можно не меняя Конституцию и государственное устройство, а гораздо проще: путем введения открытых региональных списков, изменив существующее избирательное законодательство.

***

Второй президент Украины Леонид Кучма в свое время очень точно назвал подписанную его именем книгу: «Украина — не Россия». Хочется добавить, что и не Беларусь, не Великобритания и не США. Поэтому, если в этих странах двухпалатные парламенты работают и даже успешно, то это вовсе не означает, что нам следует полностью «слизать» у них идею бикамеризма. У нас под куполом на Грушевского и сегодня достаточно проблем. И двоить эти проблемы на две палаты вряд ли разумно.

Если же тема бикамеризма поднимается для того, чтобы протестировать реакцию общества сегодня, но изменить Конституцию для укрепления президентской власти в будущем, то, для начала, нужно хотя бы объяснить украинцам, что это такое — двухпалатный парламент.

Татьяна Урбанская

УНИАН в Google News