Децентрализация: что мешает украинцам хозяйничать в своем "доме"

Децентрализация – реформа, которой гордятся в правительстве. Ее, с разной степенью успешности, пытались внедрять с момента обретения Украиной независимости. Формально, децентрализация стартовала в 2014-м году. Но и сегодня она все еще не работает в полную силу.

С момента обретения независимости Украина несколько раз порывалась провести реформу местного самоуправления. В этом направлении принимались какие-то решения и законопроекты, но системными их назвать довольно сложно. В 2005-м году в стране даже появилась концепция реформы и законопроект об административно-территориальном устройстве Украины, но о них тут же забыли на долгих три года.

Только в 2008-м году Минрегионстрой попытался снова поднять тему этой реформы и результатом деятельности ведомства стало утверждение правительством в июле 2009 года Концепции реформы местного самоуправления (№900-р). А дальше – снова какая-то мистика: несмотря на то, что Минрегион проявлял небывалую активность в подготовке мер для реализации Концепции, в том числе, относительно формирования и реализации государственной региональной политики или формирования системы повышения квалификации и переквалификации кадров для местного самоуправления, никто не видел текста самой Концепции.

В 2010-м году, после выборов президента и победы в них небезызвестного Виктора Януковича, был сформирован и новый состав Кабмина. Правительство под руководством Николая Азарова тут же отменило решение предшественников об утверждении Концепции реформы местного самоуправления и плана мер по ее реализации. Что, впрочем, не удивительно: Януковичу и Ко, сосредоточившим в своих руках всю полноту власти, делиться ею в рамках децентрализации вовсе не хотелось. Не зря же, рассказывая о важности децентрализации и приоритетности этой реформы, Янукович не забывал добавлять, что по времени такие изменения «будут занимать, условно говоря, не одну пятилетку»…

Следующий этап реформы стартовал уже после бегства «легитимного» в Ростов, когда перед Украиной встал жесткий выбор: децентрализация власти или федерализация регионов.  1 апреля 2014 года новый Кабмин выбрал первое и принял Концепцию реформы местного самоуправления и территориальной организации власти (№333-р). Немного позже была утверждена и Государственная стратегия регионального развития-2020, а Верховная Рада приняла ряд необходимых для запуска реформы законов. Вместе с тем, изменения в Конституцию в части децентрализации пока проголосованы только в первом чтении. Ожидалось, что окончательно изменения примут на сессии, которая завершалась в феврале 2016 года, но процесс застопорился из-за наличия в законопроекте об изменениях Основного закона нормы об особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Летом прошлого года спикер Верховной Рады Андрей Парубий даже заявил, что процесс внесения изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации следует начать заново, исключив этот пункт.

Деньги лишними не бывают

Вопреки незавершенности реформы, а также рассказам Януковича о «пятилетках», необходимых для ее внедрения, эффект от децентрализации в регионах Украины многие украинцы чувствуют уже сегодня. В первую очередь, за счет того, что, после внесения изменений в бюджетный и налоговый кодексы, в местных бюджетах остаются 100% единого налога, налога на прибыль коммунальных предприятий и налога на недвижимость, 60% налога на доходы физических лиц, 25% экологического налога и других местных доходов и сборов.

По словам координатора по вопросам финансов Центрального офиса реформ при Минрегионе Янины Казюк, в результате, в 2016 году, по сравнению с предыдущим, доходы объединенных общин выросли в полтора раза. «Собственные доходы местных бюджетов выросли на 49,3% или на 48,5 млрд гривен и составили, в целом, 147 млрд гривен», - рассказала она.

Эффект от децентрализации в регионах Украины многие украинцы чувствуют уже сегодня / УНИАН

Больший рост собственных ресурсов местных бюджетов наблюдается в объединенных территориальных громадах (ОТГ). По словам Казюк, если сравнивать собственные ресурсы 159 ОТГ, которые существовали в 2015 году с соответствующими данными 2016 года, то ресурсы их бюджетов за год выросли более, чем в три раза. И составили 3,3 млрд гривен.

Напомним, по задумке правительства, около 12 тысяч местных советов должны в добровольном порядке до конца 2018-го года объединиться в 1,5 тысячи громад. Глава Центра «Эйдос», кандидат наук в сфере госуправления Виктор Таран отмечает, что объединение позволит аккумулировать больше средств в тех населенных пунктах, которые сейчас не могут сполна воспользоваться финансовой децентрализацией, поскольку «не имеют соответствующих инфраструктурных возможностей». Условно говоря, если рядом с маленьким населенным пунктом есть заправка, то громада выигрывает от децентрализации, поскольку получает с нее поступления в свой бюджет. А если в населенном пункте нет никакого бизнеса, то единственная возможность для такой громады – объединяться с соседями, где он имеется.

Закон – что дышло

По состоянию на начало 2017 года в стране насчитывается уже 366 ОТГ. Еще более трех десятков мощных громад прошли процедуру объединения, но в них до сих пор не были проведены первые выборы. Проблема – в Центральной избирательной комиссии. Но не в том, что ЦИК давно нелегитимна, а в том, что комиссия не назначает выборы в тех громадах, в состав которых вошли местные советы смежных районов или которые объединились вокруг городов областного значения. Якобы, чтобы разрешить выборы в таких громадах Верховная Рада должна внести изменения в границы соответствующих районов.

И в Минрегионе, и в парламентском комитете по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления, считают, что, трактуя законодательство по-своему, Центризбирком присваивает не свойственные ему полномочия. Но сделать ничего не могут (разве что президент – со своей стороны, а депутатские фракции – со своей, урегулируют, наконец, вопрос кандидатов в члены ЦИК и Центральная избирательная комиссия заработает в новом составе).

С другой стороны, парламент мог бы принять законопроект, устраняющий эту коллизию. Документ под номером 5520 был зарегистрирован 9 декабря прошлого года. О нем депутатам пытались напомнить активисты Реанимационного пакета реформ, которые в первую в новом году пленарную неделю собрались под стенами Верховной Рады. Но, учитывая, что сессионный зал был практически пуст, апеллировать было не к кому. «Казалось бы, технический законопроект, ничего сложного там не должно было быть, но создается впечатление, что именно из-за успешность реформы децентрализации и первых ее плодов, которые уже являются успешными, возникло желание затормозить эту реформу», - посетовал эксперт РПР группы Децентрализация Александр Солонтай.

Еще более трех десятков мощных громад прошли процедуру объединения, но в них до сих пор не были проведены первые выборы. Проблема – в Центральной избирательной комиссии / УНИАН

В результате, законопроект даже не был включен в повестку дня.

В Центризбиркоме, в свою очередь, называют еще одну причину, которая, по мнению главы ЦИК Михаила Охендовского (напомним, он находится под следствием и до 13 февраля 2017 года суд избрал ему меру пресечения в виде личного обязательства) может помешать проведению выборов в ОТГ. «У ЦИК есть серьезная обеспокоенность, сможет ли государство профинансировать в полном объеме выборы во всех территориальных громадах. Отсутствие финансирования таких выборов может произойти не по вине Центризбиркома», - сказал он в конце прошлого года, комментируя принятие бюджета-2017.

Мол, согласно данных облгосадминистраций, в 2017-м году планируется создание 550 новых территориальных громад, а дефицит финансирования для проведения выборов в них может составить приблизительно 358 млн гривен. На сегодняшний день выборы всего лишь в 40-ка ОТГ назначены на 30 апреля 2017 года.

У каждой громады свои приоритеты

Пока законодатели будут решать вышеописанные проблемы, уже существующие объединенные территориальные громады и те, кто пока ждет отмашки от ЦИК на выборы, демонстрируют разные успехи. У кого-то воспользоваться преимуществами децентрализации получается лучше, у кого-то – хуже.

К примеру, Билозирская объединенная громада в Черкасской области приглашает в свою громаду врачей. Эскулапам обещают зарплату 10 тыс гривен, комфортные условия работы и бесплатное жилье (здание старой школы громада перестроила в комфортный дом на пять квартир и готова оплачивать все коммунальные услуги в течение трех лет). Предполагается, что медики смогут со временем, проработав в селе 25 лет, приватизировать это ведомственное жилье.

В Хмельницкой области Гуменецкая ОТГ взялась развивать спортивную инфраструктуру. Главным образом, для организации детского досуга. Учитывая, что громада объединяет 21 село, в которых проживает множество детей, просто спортивными площадками дело не ограничилось – громада открыла детскую спортивно-юношескую школу с несколькими секциями. «Наши дети не должны слоняться в поисках «приключений». Пускай лучше у них будет возможность достигать спортивных высот», - считают в ОТГ.

Собственно, не важно, какие именно направления развития выбирают громады как первоочередные. Важно, что на местах появилась возможность делать что-то, не дожидаясь отмашки «сверху», из центра.

«Ключевой момент – нужно не бояться брать на себя ответственность, даже не будучи уверенным в ресурсах. У хороших дел всегда находится поддержка, люди подключаются обязательно», - говорит Александр Топоривский, один из самых молодых сельских председателей Украины.

По его словам, главный плюс реформы – больше ресурсов на местах, что позволяет вкладывать их в развитие, а не в проедание, как это было раньше.

Поселок городского типа Благодатное на Волыни, который он возглавляет, пока не стал частью объединенной территориальной громады – местные жители не могут объединиться с областным центром и ждут или решения ЦИК о выборах, или соответствующего решения Верховной Рады. Но это не мешает молодому председателю реформировать населенный пункт. «Несомненно, множество идей были от самих жителей. Например, освещение 23-х неосвещенных мест, - рассказывает Топоривский. – За некоторые вещи нужно было бороться, поскольку у каждого – разное видение той или иной ситуации. И когда в пгт несколько километров неасфальтированных дорог, иной раз, сложно агитировать за спортплощадки».

По его словам, главный аргумент, который работает: непосредственно из местного бюджета на все проекты уйдет не более 30% средств. «Остальное – городской (бюджет области), государственный бюджеты и грантовые средства… В результате, в прошлом году, имея около 150 тысяч гривен, мы инвестировали в проекты для своего села более 1 миллиона гривен», - констатирует он.

К тому же, отмечает председатель, когда местные жители сами участвуют в процессе, воплощая свои идеи, вкладывая средства и собственный труд, а конечный «продукт» – очень нужен, люди его берегут.

Что касается негативных факторов, с которыми приходится сталкиваться, Александр Топоривский, во-первых, надеется, что механизм объединения вокруг городов областного значения все же будет найден. Во-вторых, по его словам, важно отладить систему так, чтобы бизнес платил налоги по месту фактического расположения, а не по факту регистрации. «Несправедливо, когда фирма «юзает» ресурсы одной громады, а налоги платит в другую», - отмечает он.

И, в-третьих, продвинутому председателю не хватает продвинутого е-государства: электронного казначейства, единого электронного демографического реестра и таких же механизмов «во всех сферах, где приходится готовить тонны макулатуры». «Про отмену разных справок и принудительный переход государственных органов и ОТГ на I-Gov – просто мечтаю», - резюмирует Топоривский.

Пример поселка городского типа Благодатное – пример всего лишь эффективного использования средств. По-настоящему вкус децентрализации ощущают уже те объединенные громады, которые на третьем году существования реформы могут реализовывать по несколько миллионных инфраструктурных проектов. Виктор Таран уверен, что зависит это, в первую очередь, от представителей местной власти. Там, где руководитель – амбициозный человек, настроенный на качественные перемены и желающий продолжить свою политическую карьеру, децентрализация более успешна, чем там, где во главе громады стоит «человек-функция».

Когда власть не в радость

«Бюджетная децентрализация привела к тому, что на казначейских счетах появились значительные средства, которые позволяют местным советам решать текущие проблемы. Примеры успешных горсоветов, которые воспользовались новыми возможностями – Херсон или Днепр. Эти города, начали ремонты дорог, или, например, обновили коммунальную технику и нареканий на снегопады, как в Киеве, там не было… Запорожье – другая история. Там мер, вроде, неплохой парень, но не имеет политических амбиций и не работает на город, ему это не нужно», - отмечает Таран.

«А некоторые руководители пошли совсем другим путем: начали размещать эти средства на депозитах в банках. И громады от таких действий ничего не почувствовали», - добавил эксперт.

По информации, озвученной осенью пошлого года вице-премьеом Степаном Кубивым, на таких депозитах, на тот момент, находилось 10,5 млрд гривен. Значительная часть этих средств – деньги городов областного значения. В том числе, к примеру, Запорожья, которое значительно проигрывает на фоне Днепра. Или Львова, где, на сегодняшний день, продолжается катастрофическая (и уже очень плохо пахнущая) мусорная история.

Садовой обвинил Киев в равнодушии по отношению к проблеме со львовским мусором / УНИАН

Напомним, на прошлой неделе мэр Львова Андрей Садовой заявил, что город близок к экологической катастрофе и обвинил Киев в равнодушии по отношению к этой проблеме. Мол, вывоз львовского мусора блокируется на государственном уровне и происходит это по политическим мотивам. Дескать, на львовскую мусорную проблему премьер Владимир Гройсман отреагировал не поручением ГСЧС заняться этим вопросом, а заявлением, что государственных полигонов для вывоза твердых бытовых отходов не существует, все полигоны – коммунальные, и правительство не имеет на них влияния. «Гройсман просто напомнил Садовому, что Львов, на сегодня, располагает 1,8 млрд гривен бюджета децентрализации (бюджета развития, - УНИАН), - считает замглавы Агентства моделирования ситуаций Алексей Голобуцкий. - То есть, эти деньги оставлены на местах именно для решения локальных проблем, к каковым относится и утилизация мусора». 

По словам Виктора Тарана, действительно, и на третьем году децентрализационных процессов на местах остаются руководители, к которым тяжело достучаться, чтобы объяснить, как рационально и эффективно использовать средства бюджета развития. К сожалению, некоторые действия местных громад по использованию средств беспорядочны и хаотичны. Но все приходит с опытом. Главное – исправить недоработки на законодательном уровне и не останавливаться.

Татьяна Урбанская

УНИАН в Google News